IV SA/Po 763/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2017 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...], Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz Z.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; zwanej dalej jako "K.p.a.") uchyliło decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]; Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...] Burmistrz ustalił na rzecz Spółki A lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z niezbędnymi urządzeniami elektroenergetycznymi, linii energetycznej kablowej średniego napięcia wraz z kablami sterowania i telekomunikacyjnymi, drogi wewnętrznej, z placem manewrowym oraz zjazdu na drogę gminną w obrębie działek [...], [...], [...], położonych w miejscowości B. oraz w obrębie działki nr [...], położonej w W. , gmina W.. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Z. K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] zwrócił się do o zbadanie legalności decyzji Burmistrza. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza. Postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Kolegium dopuściło do udziału w postepowaniu S. P.. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu wyjaśniło, że to czy elektrownie wiatrowe stanowią inwestycję celu publicznego, nie było traktowane jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ostatecznie orzecznictwo skłoniło się ku stanowisku, że budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego. Kolegium uznało, że skoro tego typu inwestycja nie została wymieniona w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2004 r. Nr 261 poz. 2603), to decyzja Burmistrza wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] Kolegium sprostowało decyzję z dnia [...] marca 2016 r. wykreślając na stronie 7 w wersie 29 słowa "Decyzja niniejsza jest ostateczna". Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli T. P., W. W. oraz Spółka A. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. Kolegium wyjaśniło, że decyzja Burmistrza nie została wydana bez podstawy prawnej, bowiem podstawę do jej wydania stanowił art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Analizując możliwość stwierdzenia nieważności na podstawie drugiej z przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że kwalifikacja budowy elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego budziła spore kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ugruntowało się stanowisko, iż nie mogą one być traktowane jako inwestycje celu publicznego. Kolegium uznało, że skoro naruszenie prawa w decyzji Burmistrza związane było z różną interpretacją (występującą w różnych okresach czasu) zagadnień prawnych mających skomplikowany i złożony charakter, oraz skoro analizowane przepisy prawa powodowały rozbieżną wykładnię, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji przez sądy administracyjne i niezastosowanie się do niej przez organ, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na występującą wcześniej w dacie jej wydania niejednolitość w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz organów administracji co do wykładni art. 6 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 2147, ze zm. – dalej "u.g.n.), w wyniku której w części orzeczeń prezentowano pogląd, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego. Kolegium stwierdziło również, że decyzja Burmistrza nie jest objęta żadną z pozostałych wad z art. 156 § 1 K.p.a. Skargę na decyzję Kolegium wniosło S. P. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenia kosztów postepowania. Stowarzyszenie wskazało, że mając na uwadze treść art. 6 u.g.n., a ponadto ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne należy stwierdzić, iż elektrownie wiatrowe nie są inwestycją celu publicznego. Tym samym Burmistrz dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia z dat przytoczonych wyroków oraz poglądów judykatury zaprezentowanych w cytowanych, w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wyrokach wynika jednoznacznie, że w dacie wydawania decyzji Burmistrza poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego były już ugruntowane i to w kierunku braku możliwości zakwalifikowania budowy elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. W dalszej części skargi szeroko przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych popierające pogląd, iż budowa elektrowni wiatrowych nie stanowi inwestycji celu publicznego. Skarga Stowarzyszenia została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 763/16. Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2016 r. złożył również Z. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając posiadanie interesu prawnego w sprawie skarżący stwierdził, że złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, a ponadto brał udział w postępowaniu toczącym się w pierwszej instancji. Doręczono mu zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] jak i informację o złożeniu przez inwestora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie doręczono mu natomiast informacji o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, jak również samej decyzji. Skarżący zaznaczył, że działka będąca jego własnością znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżącego Kolegium naruszyło art. 10 K.p.a. bowiem w toku postępowania nie doręczyło odpisu zaskarżonej decyzji skarżącemu, który jest stroną postępowania i brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ nie zawiadomił również skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim do zajęcia stanowiska i odniesienie się do twierdzeń strony składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący zarzucił nadto decyzji Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, to jest m.in. z naruszeniem art. 6 u.g.n. oraz art. 52 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącego ustalenie lokalizacji elektrowni wiatrowych powinno nastąpić na podstawie decyzji o warunkach zabudowy po spełnieniu przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. Inwestycja z uwagi na swój charakter oraz parametry nie da się pogodzić z zastanym na tym terenie sposobem zagospodarowania, co oznacza, że nie zostałaby spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa. Nie do zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, jest sytuacja, w której niedopuszczalna z uwagi na obowiązujące zasady zachowania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa inwestycja będzie realizowana, tylko z tego względu, że organ zamiast wdrożenia procedury o ustalenie warunków zabudowy z rażącym naruszeniem prawa wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego. Skarga Z. K. została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 764/16. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. O złożonych skargach powiadomiono strony w trybie art. 33 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej "P.p.s.a.") (k. 55 i 56 akt administracyjnych Kolegium). Nie wpłynął żaden wniosek o przystąpienie do postępowania. Postanowieniem z dnia 18 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SA/Po 763/16 oraz IV SA/Po 764/16 i prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SA/Po 763/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji okazały się uchybienia proceduralne skutkujące koniecznością powtórzenia części postępowania administracyjnego. Sąd zmuszony jest zatem odstąpić od oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Skarżący Z. K. wskazuje w treści swojej skargi, że Kolegium naruszyło art. 10 K.p.a. Zaznaczył też, iż w toku postępowania organ odwoławczy nie doręczył mu odpisu zaskarżonej decyzji, mimo, że jest on stroną postępowania i wcześniej brał w nim udział. Organ nie zawiadomił również skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim do zajęcia stanowiska i odniesienie się do twierdzeń strony składającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej "P.p.s.a.") "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: [...] uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: [...] naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: [...] strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu już lat konsekwentnie przyjmuje się, że na przesłankę wznowienia polegającą na nie zapewnieniu stronie możliwości udziału w postępowaniu może się powołać przed sądem administracyjnym tylko osoba, której to dotyczy. Stanowisko takie jest konsekwencją regulacji, które na etapie postępowania administracyjnego warunkują wszczęcie postępowania wznowieniowego (ze względu na omawianą przesłankę) złożeniem wniosku przez stronę (art. 147 K.p.a.). W niniejszej sprawie na uchybienia organu związane z nie zapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu powołuje się Z. K. – będący zarazem osobą, której uchybienie to dotyczy. Skarżący w skardze zwraca uwagę, że zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. , [...] mu nie doręczono. Podaje też, iż dowiedział się od niej "w dniu [...] sierpnia 2016 r. w trakcie rozmowy z sąsiadem, któremu doręczono zaskarżaną decyzję" (s. 8 skargi). Z uwagi na podniesiony przez Z. K. zarzut Sąd przeprowadził analizę akt administracyjnych i przyjął następujące ustalenia. Po pierwsze zaznaczyć należy, że w przeprowadzonym kilka lat temu postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] organ określił listę stron postępowania (zob. tabelę na k. 57 akt administracyjnych Burmistrza oraz zwrotne potwierdzenia odbioru o wszczęciu postępowania wysłane według tabeli na k. 58 tychże akt, z zastrzeżeniem, że dodatkowo zawiadomienie doręczono także M. i W. W. nie wymienionym na liście; dodatkowo na karcie 85 akt znajduje się pełna lista stron). Wydaje się (choć nie zostało to wprost sprecyzowane przez organ), że omawiana lista stron została określona w oparciu o zakres oddziaływania inwestycji, przy czym jako strony wymienione zostały osoby, na których działkach powstać miały elementy inwestycji oraz osoby, które posiadają nieruchomości objęte jej oddziaływaniem. Stronom postępowania decyzję o lokalizacji celu publicznego doręczano bezpośrednio za pośrednictwem poczty (k. 57, 85-87 akt administracyjnych postępowania zwykłego). Wśród stron postępowania w postępowaniu zwykłym nie wymieniano Z. K.. Występuje natomiast W. D. jako właściciel działek [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz J. D. i M. D. jako właściciele działki [...] Pismem z dnia [...] października 2015 r. Z. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], osobiście podpisując wniosek (k. 7 akt administracyjnych postępowania nieważnościowego). Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania (k. 22 akt administracyjnych postępowania nieważnościowego) pomijając jednak Z. K.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. dopuszczono do udziału w postępowaniu nieważnościowym Stowarzyszenie [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. Decyzję tą doręczono Z. K. (k. 136, 161 akt administracyjnych postępowania nieważnościowego) Po złożeniu przez T. P., W. W. oraz Spółki A wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium nie zawiadomiło Z. K. o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. Co więcej – decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] wydało rozstrzygnięcie niekorzystne dla Z. K., to jest uchyliło własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. Tej ostatniej decyzji nie doręczono skarżącemu przez pocztę. Jak wynika z akt, organ zdecydował się zastosować w trakcie postępowania tryb doręczeń z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – dalej "u.p.z.p."), to jest przez obwieszczenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza w pierwszej kolejności, że działanie organu jawi się jako niekonsekwentne. Abstrahując od oceny prawidłowości jego działania w świetle regulacji prawnych (o czym niżej), zjawiskiem niepożądanym jest, aby osobie wnioskującej o wszczęcie postępowania dokonywano części doręczeń w sposób bezpośredni, innym razem w trybie obwieszczenia. Jeśli chodzi sposób doręczeń, to należy zaznaczyć – jak już wyżej wskazano – że Kolegium przyjęło w trakcie postępowania administracyjnego tryb doręczeń z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. oparty o doręczenia przez obwieszczenie. Zastosowany tryb doręczeń nie powinien być stosowany w kontekście przedmiotu postępowania. Ustawodawca wskazuje bowiem, że w drodze obwieszczenia zawiadamia się "o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie". Omawianego trybu nie należało więc stosować do postępowania nadzwyczajnego. Sąd przyjmuje w konsekwencji, że doręczenia realizowane przez organ w trybie obwieszczeń wdrożone na etapie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] były niewłaściwe. Skuteczne były natomiast doręczenia dokonywane względem innych osób wymienionych na ostatniej stronie tej decyzji (k. 34 verte akt administracyjnych postępowania nieważnościowego). Na marginesie należy dodać, że doręczenia przez pocztę dokonano w dacie [...] lipca 2016 r. pozostałym adresatom, stąd termin do wniesienia skargi liczyć należało od tej daty. Z. K., któremu decyzji nie doręczono przez pocztę, mógł zatem wnieść skargę w terminie liczonym od daty ostatniego doręczenia innym stronom. Skargę nadał w dniu [...] sierpnia 2016 r., a więc uczynił to w terminie. Mając na względzie opisane okoliczności Sąd uznaje, że skarga wniesiona przez Z. K. jest skargą zasadną w zakresie w jakim podniesiono w niej zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie nie zawiadomiono skarżącego o zebranych dowodach, materiałach i zgłoszonych żądaniach (było to konieczne, tym bardziej, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł m.in. inwestor mający przeciwny interes w sprawie). Zastosowano także co do zasady nieprawidłowy tryb doręczeń przez obwieszczenia, na skutek czego Z. K. nie otrzymał zaskarżonej decyzji. Na marginesie można w tym miejscu dodać, że skarżący przedstawił w trakcie postępowania nieważnościowego kopię dwóch aktów notarialnych, z których wynika, iż nabył działki gruntu od osób będących stronami postępowania zwykłego, zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] (to jest działki W. D. oraz J. D. i M. D. – zob. k. 89 i nast. postępowania nieważnościowego). W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarżącemu nie zapewniono możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Podkreślić trzeba, że w przypadku wymienionej przesłanki nie ma znaczenia, czy stwierdzone przez Sąd uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium umożliwi Z. K. wypowiedzenie się co do dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.) przed rozpoznaniem wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez pozostałe strony oraz doręczy skarżącemu i innym stronom wydaną decyzję w trybie zwykłym (art. 39 K.p.a.). Z uwagi na podstawy wyroku Sąd odstąpił od merytorycznego (materialnoprawnego) badania zaskarżonej decyzji i formułowania jakichkolwiek innych dalszych wskazań. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., przy czym koszty przyznano także Stowarzyszeniu [...], gdyż – pomimo braku przeprowadzenia merytorycznej kontroli decyzji – w ujęciu formalnym skarga tego Stowarzyszenia także podlegała uwzględnieniu.