IV SA/Po 766/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, Nr [...], znak [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 93 ust. 1, 2 i 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zmianami; zwanej dalej jako "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zmianami; zwanej dalej jako "k.p.a.") zatwierdził podział nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej własność Spółki A (zwanej dalej również jako "skarżąca Spółka"), dla której w Sądzie Rejonowym w K. - Wydział Ksiąg Wieczystych, urządzona jest księga wieczysta o nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków - obręb S. - numerem [...] o powierzchni [...] ha, na następujące działki: dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha - pod drogę publiczną, dz. nr [...] o pow. [...] ha, dz. nr [...] o pow. [...] ha, pod warunkiem zapewnienia działkom: [...] i [...], przy prawnym podziale nieruchomości, dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności gruntowych, do czasu urządzenia dróg publicznych klasy lokalnej - [...] i dojazdowej [...] o przebiegu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta wyjaśnił, że w dniu [...] października 2014 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości, przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 6 pkt. 1 u,g,n, wydzielenie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym, w związku z tym podziału nieruchomości można było dokonać z urzędu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. , zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. przeznacza projektowaną działkę [...] na drogę publiczną klasy dojazdowej [...] oraz w części [...] i wiąże organ w procedurze wydawania rozstrzygnięć na jego podstawie. Prezydent Miasta zaznaczył, że stanowiąca załącznik do decyzji mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, została opracowana przez uprawnionego geodetę w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultat zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2016 r. pod numerem ewidencyjnym [...], w oparciu o postanowienie Prezydenta Miasta K. Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. i jest zgodna z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dalej Prezydent Miasta P. wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa dla nowo wydzielanych działek oznaczonych numerami: [...] i [...] dostęp do drogi publicznej - ul. [...] przez działkę [...] przeznaczoną pod projektowaną drogę oznaczoną jako: [...] i [...], w związku z tym do czasu nabycia tej działki przez Miasto K., przy prawnym podziale nieruchomości działkom: [...] i [...] należy zapewnić dostęp do drogi publicznej, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności podziału przedmiotowej nieruchomości. Działka oznaczona numerem [...] będzie miała zapewniony dojazd od ul. [...]. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] złożyła skarżąca Spółka podnosząc, że decyzja w sposób rażący narusza art. 97 ust. 4 u.g.n., bowiem podział nieruchomości z urzędu jest możliwy jedynie w przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-5 u.g.n. Z decyzji Prezydenta Miasta w żaden sposób nie wynika, jaki istnieje w niniejszej sprawie "cel publiczny" (zwłaszcza, że planowana do wydzielenia działka nr [...] - wbrew twierdzeniom organu - nie może nosić cech drogi publicznej, gdyż prowadzi jedynie do innej działki prywatnej). Decyzja jest podejmowana wyłącznie w celu realizacji interesu prywatnego, bowiem Miasto K. nie jest właścicielem działek w sąsiedztwie przedmiotowej drogi. Zdaniem skarżącej Spółki Prezydent Miasta nie wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka niezbędności. Ponadto Prezydent Miasta nie zwrócił uwagi, że mająca powstać po wydzieleniu działka [...] jest zabudowana budynkami, które znajdować się będą w planowanym pasie drogowym. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że działka posiada dojazd od strony ul. [...] - drogi publicznej jest fikcją, gdyż dojazd dotyczyć będzie jedynie pierwszego budynku od strony ulicy, w żaden sposób zaś nie będzie możliwy dojazd do pozostałych budynków, w tym warsztatowych, wymagających dużego placu manewrowego. Ponadto w ocenie skarżącej Spółki przepis art. 99 u.g.n. nie daje organowi kompetencji do nakładania obowiązków ustanawiania służebności z urzędu, bez wniosku właściciela o podział. Organ nadal nie się również do wskazywanych w toku postępowania w sprawie zatwierdzenie planu podziału zarzutów, iż podział doprowadzi do uszkodzenia budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej (nr [...]), którego część znajduje się na nieruchomości, która ma być objęta podziałem, jak również iż podział doprowadzi do sytuacji, w której budynki zlokalizowane na działce sąsiedniej znajdą się w pasie drogowym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 93 ust. 1, 2, i 3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, ust. 3 u.g.n. utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jej podziału można dokonać w sposób zgodny z ustaleniami tego planu. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, po uchwaleniu przez radę gminy, ogłoszeniu i wejściu w życie, jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia wiążą zarówno organ administracji publicznej jak i właścicieli nieruchomości. Oznacza to, że po wejściu w życie planu miejscowego, w postępowaniu podziałowym nieruchomości nie można kwestionować zapisanych w nim ustaleń, służy bowiem do tego inny tryb, a także, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta będąc związanym ustaleniami planu miejscowego nie może zaopiniować pozytywnie podziału nieruchomości niezgodnego z ustaleniami planu jak również nie może projektu podziału zaopiniować negatywnie, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu. Kolegium zaznaczyło, że przepis art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wprowadza dodatkową przesłankę "niezbędności" podziału, która powinna być wykazana przez inicjatora podziału będącego jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. W ocenie Kolegium podział w niniejszej sprawie wiąże się z realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 u.g.n., polegającego na wydzieleniu działki [...], przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną lokalną [...], o przebiegu i szerokości określonej na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu, wyznaczającymi przestrzeń publiczną w zakresie komunikacji, na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. Jak zaznaczyło Kolegium miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - wraz z innymi przepisami - kształtuje sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości. Jego ustalenia, odnoszące się do realizacji celów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, obejmujących wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, wyznaczają zakres ustawowego działania Prezydenta Miasta K. w tej sprawie, co oznacza, że na etapie postępowania o podział nieruchomość i nie jest możliwa zmian ustaleń planu miejscowego w zakresie zmiany przebiegu linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Projektowana droga dojazdowa jest drogą publiczną o długości około 0,5 km łączącą ul. [...] z ul. [...], w części już wydzieloną i stanowiącą własność Miasta K.. W ocenie Kolegium niezbędność dokonania podziału nie powinna budzić wątpliwości, kiedy cel, na który przeznaczona jest nieruchomość, jest w sposób oczywisty "celem publicznym", jakim jest budowa drogi, a jej przeznaczenie na ten cel jest zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując sprawę dotyczącą podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia czy projekt realizuje to przeznaczenie a także czy służy temu przeznaczeniu. Tym samym Kolegium uznało, że nie jest zasadny zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia art. 97 ust. 4 u.g.n. Nie zgodziło się również że stanowiskiem, że nie został określony w przedmiotowej sprawie cel publiczny. Celem publicznym jest inwestycja drogowa w skład której wchodzi przewidziany do wydzielenia odcinek, który ma obsługiwać przyległe tereny inwestycyjne, w tym m.in. projektowane do wydzielenia z nieruchomości przyległych działki budowlane. W ocenie Kolegium spełniona wobec tego została przesłanka z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A podniosła, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, w sposób naruszający obowiązujące przepisy, bez istnienia przesłanki niezbędności realizacji celu publicznego, jak również rażąco naruszający istotne interesy właściciela działki [...]. W ocenie skarżącej Spółki Kolegium nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kolegium ogólnikowo powieliło stwierdzenia organu I instancji bez ich sprawdzenia i wyjaśnienia. Decyzja organu I Instancji w sposób rażący narusza art. 97 ust. 4 u.g.n. bowiem z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie przesłanki pozwalały na wszczęcie postępowania z urzędu. Z zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, jaki istnieje w niniejszej sprawie cel publiczny. W ocenie skarżącej Spółki realizacja przedmiotowego podziału i wybudowanie drogi dojazdowej pozwoli na wydzielenie większej ilości działek budowlanych bez konieczności poprowadzenie przez te nieruchomości własnych dróg dojazdowych. Równolegle do planowanej drogi znajdują się z każdej strony, w niewielkiej odległości kilkudziesięciu metrów, dwie drogi umożliwiające komunikację z terenem do którego ma dotrzeć planowana droga. Zdaniem skarżącej Spółki do dokonania z urzędu podziału nieruchomości nie będącej własnością podmiotu publicznego nie wystarczy tylko wykazanie, że podział zmierza do realizacji celu publicznego i jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 wynika, że podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Przepis ten konstruuje dodatkową przesłankę "niezbędności" podziału, która powinna być wykazana przez inicjatora podziału, będącego jednocześnie organem podział ten zatwierdzającym. W uzasadnieniu wydanej z urzędu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi wskazać, realizacja jakiego celu publicznego wymagała podziału. Organy, dokonując podziału nieruchomości należącej do osoby trzeciej, ingerują w konstytucyjne prawo własności i szczególnie precyzyjnego uzasadnienia wymaga okoliczność, dlaczego cel, którym kierował się organ, ma charakter celu publicznego. Skoro organ I Instancji powyższych warunków nie spełnił i już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja winna zostać uchylona. Skarżąca Spółka stwierdziła, że organ pominął okoliczność, iż mająca powstać po wydzieleniu działka [...] jest zabudowana budynkami, które w części znajdować się będą w planowanym pasie drogowym. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że działka posiada dojazd od strony ul. [...] - drogi publicznej jest więc nieprawdziwe, gdyż dojazd do nich będzie możliwy jedynie do pierwszego budynku od strony ulicy. Tym samy nie określono jak miałby tutaj przebiegać ten fragment pasa drogowego, np. poprzez rozebranie tego fragmentu budynku. Ponadto w ocenie skarżącej Spółki ustanowienie drogi koniecznej do działek pozostałych po podziale w jej władaniu, wyłącznie do czasu dokonania ich formalnego podziału, stwarza problem całkowitego braku możliwości wjazdu z planowej drogi do istniejących na działce budynków. Jest to o tyle istotne, że stanowią one budynki warsztatu samochodowego i brak wjazdu do nich, pozbawi ich obecnej funkcji użytkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Jak wynika, z art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Powyższe stanowi pierwszy etap postępowania w sprawie o podział nieruchomości. Drugi etap to orzeczenie o podziale nieruchomości na podstawie art. 97 u.g.n., które może być podjęte na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.), lub z urzędu m.in. w przypadku gdy podział jest niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 97 ust. 3 u,g,n, podziału nieruchomości może zostać dokonany z urzędu gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (pkt 1); nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste (pkt 2). Co należy rozumieć przez cel publiczny określa art. 6 u.g.n. Celami publicznymi są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1). Zasadniczym zagadnieniem, jakie musi rozstrzygnąć organ dokonując podziału nieruchomości jest ocena zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Z uwagi na okoliczność, że w niniejszej sprawie podziału nieruchomości dokonano na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wskazać należy, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (por. wyroki NSA z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09, z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 410/07, z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 274/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 424/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wydanej z urzędu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi wskazać, realizacja jakiego celu publicznego wymagała podziału. Organy, dokonując podziału nieruchomości należącej do osoby trzeciej, ingerują w konstytucyjne prawo własności i szczególnie precyzyjnego uzasadnienia wymaga okoliczność, dlaczego cel, którym kierował się organ, ma charakter celu publicznego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 października 2007 r., II SA/Rz 192/07, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 725/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki pozwalające na dokonanie podziału nieruchomości z urzędu, co też organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu decyzji. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że teren na którym położona jest nieruchomości oznaczona jako działka o [...], obręb S., położona w K. przy ul. [...], objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] września 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. – Starówka (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...] Nr [...] poz. [...]). Projektowana działka o nr. [...] oznaczona została w planie symbolem [...], a więc jako droga publiczna klasy dojazdowej. Niewątpliwie więc w kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka wszczęcia postepowania w przedmiocie podziału nieruchomości, z urzędu. Podział jest bowiem niezbędny dla realizacji celu publicznego, jakim zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Ponadto spełniona została przesłanka niezbędności dokonania podziału nieruchomości z urzędu. O czym wspomniano już wcześniej, nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publiczne. Oznacza to, że na etapie postepowania podziałowego prowadzonego z urzędu, strona nie może skutecznie zakwestionować niezbędności dokonania takiego podziału, jeżeli nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została do realizacji celu publicznego. O ile bowiem plan miejscowy w sposób jednoznaczny przesądza o przebiegu drogi publicznej, to podział służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego jakim jest zastosowanie się do przepisów prawa miejscowego określających przebieg drogi publicznej i wydzielenie gruntów pod te drogi. Pamiętać należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, wiązał organy w niniejszym postępowaniu. Tym samym w ocenie Sądu Kolegium prawidłowo ustaliło, że spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka niezbędności do realizacji celu publicznego. Wbrew argumentacji zawartej w skardze, Kolegium odniosło się w tej kwestii w sposób wyczerpujący. Ponadto nowowydzielonym działkom zapewniony został dostęp do drogi publicznej, właśnie poprzez projektowaną działkę [...]. Powyższe wskazuje, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do dokonania podziału nieruchomości z rzędu. Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do realizacji drogi publicznej stanowiącej realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. pozwalało na wszczęcie postepowania podziałowego z urzędu. Ponadto dokonany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nowowydzielone działki posiadają dostęp do drogi publicznej. Z tego też powodu jako niezasadne Sąd ocenił podniesione w skardze zarzuty. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 20102 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.