IV SA/Po 767/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Maciej Dybowski Protokolant referent stażysta Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. przy udziale ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...]czerwca 2004 roku nr [...] /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak /-/ P. Miładowski IV SA/Po 767/05 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] B. F. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o ustalenie prawa do zasiłku stałego, załączając orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] lutego 2003r., na mocy którego jej małoletnia córka K., ur. [...]1996r., zaliczona została do osób niepełnosprawnych, a niepełnosprawność ta datuje się od 2000r. W treści tego orzeczenia podano, iż wydane zostało na okres do [...] lutego 2004r., a nadto, że zachodzi konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka. Jednocześnie w treści orzeczenia nie wskazano, aby zachodziła konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odnośnie braku wskazań w tym zakresie B. F. orzeczenie to zaskarżyła, w wyniku czego wyrokiem z dnia [...] marca 2004r. sygn. akt [...]Sąd Rejonowy Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. ustalił, iż K. F. jako osoba niepełnosprawna wymaga zapewnienia jej całkowitej opieki. Na podstawie tych dokumentów decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...]Wójt Gminy G. orzekł o przyznaniu wnioskodawczyni zasiłku stałego na okres jednego miesiąca, tj. od dnia [...]04.- [...].04.2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, iż rozpatrzeniu podlegał wniosek złożony w dniu [...] kwietnia 2004r. Nr [...], a podstawą przyznania świadczenia była ustalona niepełnosprawność córki wnioskodawczyni. Jako podstawę prawną tej decyzji organ powołał przepis art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 z 1998r. poz. 414 ze zm.). Po otrzymaniu tej decyzji wnioskiem z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]B. F. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla małoletniej córki K. F. oraz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad nią, powołując się na te same okoliczności sprawy oraz dokumentację. Decyzją Nr [...] z dnia [...]czerwca 2004r. Wójt Giny G. wniosek ten rozpatrzył negatywnie, nie przyznając stronie zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji, wydanej na podstawie art. 16 i 48 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz §2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 45 poz. 433) organ wyjaśnił, iż podstawę do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stanowi ważne orzeczenie o niepełnosprawności, a strona wraz z wnioskiem przedłożyła orzeczenie o niepełnosprawności, którego ważność upłynęła z dniem [...] lutego 2004 r. Organ wyjaśnił, iż przedłożony wraz z wnioskiem wyrok sądowy nie przedłużył okresu ważności orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. Składając odwołanie od powyższej decyzji B. F. wniosła o przyznanie przedmiotowego zasiłku. Strona wyjaśniła, iż stwierdzona u córki niepełnosprawność ma charakter trwały, dziecko nie wyzdrowiało, a zgodnie z przedłożoną opinią biegłych lekarzy, kolejnym badaniom sprawdzającym stan zdrowia i ocenę jego poprawy dziecko może zostać poddane najwcześniej w m-cu styczniu 2005r. Powołując się na reguły wykładni celowościowej B. F. zarzuciła organowi I instancji wadliwą wykładnię orzeczenia sądu, podkreślając że wyrok ten wydany został już po upływie ważności orzeczenia, a z jego sentencji wynika, że córka jest niepełnosprawna i niepełnosprawność ta trwa nadal, co najmniej do wskazanego przez biegłych terminu badań lekarskich. Decyzją z dnia [...]lipca 2004r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w całości podzielając przyjętą w niej argumentację. Zdaniem Kolegium brak ważnego orzeczenia o niepełnosprawności wyłącza prawo do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję B. F. wniosła o jej uchylenie, przytaczając argumentację, którą zawarła w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo akcentując konieczność prawidłowej wykładni przedłożonego do akt wyroku sądu pracy i ubezpieczeń, z uwzględnieniem wykładni celowościowej. Zdaniem skarżącej nieracjonalne byłoby założenie, iż niepełnosprawność córki ustała z upływem daty ważności orzeczenia, skoro w ramach postępowania sądowego zasięgnięto opinii biegłych lekarzy, którzy na podstawie badania przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2004r. orzekli, że dziecko jest niepełnosprawne, a kolejna ocena jego stanu zdrowia może zostać przeprowadzona nie wcześniej aniżeli po upływie roku od tej daty. W uzupełnieniu skargi pismem z dnia [...] kwietnia 2005r. skarżąca wyjaśniła, iż wniosek wraz z kompletem dokumentów złożyła w Urzędzie Gminy w marcu 2004 r. i nikt jej wówczas nie poinformował o konieczności zmiany orzeczenia w części dotyczącej jego ważności. W konsekwencji wniosek o uzupełnienie wyroku sądowego złożyła z uchybieniem terminu i został on odrzucony. Na rozprawie w dniu 25 października 2005r. skarżąca przedłożyła do akt kopię orzeczenia o niepełnosprawności, które w dniu [...] września 2004 r. wydał Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. Na mocy tego orzeczenia córka skarżącej zaliczona została do osób niepełnosprawnych, a orzeczenie wydano do dnia [...] października 2006r. Skarżąca oświadczyła, że aktualnie pobiera zasiłek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając że prawo do świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane za czas określony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. W przedmiotowej sprawie decyzje wydane w obu instancjach były wadliwe z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W dniu 01 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) oraz ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 594 ze zm.). Przepisy tych ustaw utworzyły nowy system wsparcia dla rodzin, w tym rodzin wychowujących niepełnosprawne dzieci. W miejsce dotychczasowego zasiłku stałego, przyznawanego na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, osoba opiekująca się niepełnosprawnym małoletnim dzieckiem uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego w oparciu o przepis art. 17 wskazanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek pielęgnacyjny, którego podstawę wypłaty stanowił przepis art. 14 ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U. z 1998 r. Nr 102 poz. 651) zastąpiony został zasiłkiem pielęgnacyjnym wypłacanym na podstawie art. 16 wskazanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższa zmiana przepisów miała istotny wpływ na rozpatrzenie przez organ I instancji wniosku B. F. o ustalenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej z tytułu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem Zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 ze zm.) w brzmieniu sprzed jej pierwszej nowelizacji, osoba uprawniona do dnia wejścia w życie ustawy do zasiłku pielęgnacyjnego zachowuje do niego prawo, jeżeli niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała w wieku uprawniającym tę osobę do zasiłku rodzinnego przysługującego na dziecko. Natomiast zgodnie z art. 58 ust. 1 tej ustawy osoba otrzymująca zasiłek stały na podstawie przepisów o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy w związku z pielęgnacją dziecka legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których mowa w art. 6b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.), nabywa prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17, do dnia 31 sierpnia 2005 r., jeżeli spełnia warunki określone w dotychczasowych przepisach. Po raz pierwszy z wnioskiem o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w związku z sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym małoletnim dzieckiem z powołaniem orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...]stycznia 2003r. skarżąca wystąpiła przed dniem [...] maja 2004 r., a więc w okresie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej oraz ustawa z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz.U. z 1998r. Nr 102 poz. 651). Tym samym zgodnie z art. 58 wyżej powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosek ten powinien zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy obowiązujące do dnia 30 kwietnia 2004r. Według art. 14 ust. 3 wskazanej ustawy zasiłkowej z dnia 1 grudnia 1994r., zasiłek pielęgnacyjny przysługiwał dziecku w wieku do 16 lat w przypadku uznania je za niepełnosprawne. Córka skarżącej była i jest dzieckiem niepełnosprawnym, co potwierdza orzeczenie o niepełnosprawności oraz późniejszy wyrok sądowy, jest przy tym dzieckiem, które ze względu na stan zdrowia wymaga ze strony innej osoby stałej opieki polegającej na pielęgnacji oraz systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym i rehabilitacyjnym. Organ I instancji okoliczność tę uwzględnił i decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. przyznał skarżącej zasiłek stały, lecz tylko na okres jednego miesiąca (kwiecień 2004r.), a więc do dnia wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Zważyć należy, iż decyzja ta została wydana już po upływie ważności przedłożonego przez stronę orzeczenia o niepełnosprawności, co wskazuje, iż świadczenie to nie było przyznane na okres zasiłkowy, który kończył się wraz z upływem ważności powołanego orzeczenia. Jak wyżej wskazano uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca zachowała na zasadach obowiązujących do dnia 30 kwietnia 2004r. Skoro w decyzji z dnia[...]kwietnia 2004r. organ I instancji przyznał jej prawo do zasiłku stałego, uznając że spełnia przesłanki do przyznania tego świadczenia, to na mocy art. 58 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do tego świadczenia zachowała po dniu 1 maja 2004 r. Oczywistym jest, że orzeczona niepełnosprawność córki skarżącej upoważniała ją również do nabycia w tym okresie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Akta administracyjne sprawy nie zawierają jakiejkolwiek informacji, czy z wnioskiem o przyznanie takiego zasiłku skarżąca wystąpiła, choć w świetle oświadczenia złożonego przez nią przed sądem orzekającym w niniejszej sprawie wydaje się, iż wniosku nie złożyła i zasiłku pielęgnacyjnego nie otrzymała. Tym niemniej należy wskazać, iż skutkiem decyzji z dnia [...]kwietnia 2004r. jest uznanie, iż z tą datą skarżąca nabyła również uprawnienie do otrzymania na córkę zasiłku pielęgnacyjnego i w rezultacie na mocy art. 57 wskazanej ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnienie to zachowała po dniu 1 maja 2004r. Rozpatrzenie sprawy z pominięciem treści wskazanego przepisu nakazuje uznać za wadliwe, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczności sprawy wskazują ponadto, iż w ramach postępowania prowadzonego przez organ I instancji doszło do naruszenia zasady udzielania pomocy prawnej stronie postępowania, wyrażonej w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 1998r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe, a pogląd ten zaprezentował Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. III ARN 40/92 oraz w swoich licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Urzędnik państwowy (pracownik samorządowy) ma obowiązek zwrócenia uwagi strony na całokształt okoliczności sprawy, jeżeli stwierdzi, lub powinien stwierdzić, że zamierza ona podjąć działania wiążące się przynajmniej z ryzykiem wystąpienia niekorzystnych dla niego skutków. W niniejszej sprawie skarżąca nie została odpowiednio wcześnie poinformowana zarówno o przysługującym jej prawie do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, jak i o mającej nastąpić zmianie przepisów prawa regulujących zasady przyznawania przedmiotowych świadczeń rodzinnych. Otrzymawszy decyzję o przyznaniu zasiłku stałego na okres jednego miesiąca skarżąca wnioskami z dnia [...] maja 2004r. wystąpiła ponownie o przyznanie świadczeń z tytułu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Zważyć należy, iż wnioski te zostały złożone na urzędowych formularzach, w terminie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...]kwietnia 2004r. Można więc z dużym prawdopodobieństwem przyjąć, iż skarżąca rozmawiała w tym dniu z pracownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i działanie jej jest rezultatem uzyskanej wówczas porady. Tymczasem złożenie przez skarżącą wniosku po dniu 1 maja 2004r. nie wszczęło postępowania w odrębnej sprawie, a tylko w takim przypadku miałyby zastosowanie przepisy nowej ustawy o świadczeniach rodzinnych, tak w zakresie oceny spełnienia materialnoprawnych przesłanek do nabycia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jak i procedury obowiązującej w postępowaniu dotyczącym jego przyznania. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skarżąca nie została odpowiednio wcześnie poinformowana o konieczności uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub uzupełnienia wyroku sądowego poprzez przedłużenie okresu ważności orzeczenia, stąd wniosek taki złożyła z uchybieniem terminu. Zważywszy na znaną organowi trudną sytuację życiową skarżącej (czwórka dzieci, brak dochodów, choroba córki), działanie takie nie może w usposób ujemny wpływać na jej sytuację prawną i stanowi podstawę do zastosowania art. 31 przedmiotowej ustawy zgodnie z którym jeżeli odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu. W ocenie Sądu zasadnym jest także zarzut błędnej wykładni treści wyroku Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]. Organy obu instancji zastosowały w tym przypadku reguły wykładni językowej, podczas gdy reguły wykładni celowościowej nakazują uznać, iż pomimo, że w sentencji wyroku Sąd ten ograniczył się do potwierdzenia niepełnosprawności córki skarżącej i ustalił konieczność zapewnienia dziecku opieki, to rozpatrując odwołanie od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spaw Orzekania o Niepełnosprawności w P. Sąd ten brał pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym wynikający z opinii powołanych w sprawie biegłych lekarzy stan zdrowia dziecka oraz możliwą ocenę jego poprawy w styczniu 2005 r. Tym samym pomimo, iż sentencja wyroku nie stanowi o zmianie okresu ważności orzeczenia, oczywistym jest, że niepełnosprawność K. F. trwała także po dniu [...] lutego 2004r., a stan jej zdrowia nie uległ zmianie. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zachodził obowiązek uwzględnienia stanu zdrowia córki skarżącej w dniu wydania zakwestionowanych decyzji, co organy rozstrzygające w sprawie mogły uczynić na podstawie przedłożonej przez skarżącą opinii biegłych lekarzy powołanych w postępowaniu przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 75 §1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W badanym przypadku organ nie poczynił własnych ustaleń odnośnie trwania niepełnosprawności córki skarżącej, choć dysponował ku temu stosownym materiałem dowodowym, naruszając w ten sposób art. 7 i 77 §1 k.p.a. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Przepisu art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano, o czym przesądził negatywny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie przedmiotowego zasiłku za okres od 1 maja 2004r., uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. /-/ M. Dybowski /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski JFS