IV SA/Po 77/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 14 listopada 2017 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną nr [...] z dnia 7 sierpnia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 listopada 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w C. . Powyższe rozstrzygniecie wydano w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 20 listopada 2016r. nr [...] zatwierdzono podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w C. . Podział ten został zatwierdzony w oparciu o wniosek J. P., reprezentowanej przez K. K.. Wnioskiem z dnia 21.04.2017 r. J. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z dnia 20.11.2016 r., z powodu sfałszowania jej podpisu na pełnomocnictwie K. K., co spowodowało, że jako strona nie brała udziału w postępowaniu podziałowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] z dnia 7 sierpnia 2017 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 listopada 2016 r. Podstawą takiego rozstrzygnięcia były dwie przesłanki. Po pierwsze, nie branie udziału w postępowaniu jako strona jest przesłanką wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a po drugie, wydanie decyzji w wyniku przestępstwa jest również przesłanką do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. J. P. wnioskiem z dnia 22.08.2017 r. wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy, wskazało, że dla wyjaśnienia przedmiotowej kwestii niezbędne było zweryfikowanie zgłaszanych przez pełnomocnika J. P. przesłanek dla stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Zarówno sama J. P. w swym wniosku o stwierdzenie nieważności podziałowej jak i później jej pełnomocnik zgłosili dwie przesłanki istotne w tej sprawie, iż J. P. sama nie brała udziału w postępowaniu podziałowym, a samo pełnomocnictwo zostało sporządzone w drodze przestępstwa. Kolegium wskazało, że przesłanki wznowienia postępowania zostały określone w art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ łub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Dalej organ przytoczył treść przepisów art. 146, 147 i 148 Kpa. Następnie wskazano, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w art. 156 Kpa. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Analiza powołanych dwóch przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie budzi w ocenie SKO żadnych wątpliwości, iż zgłaszane przez J. P. i jej pełnomocnika przesłanki kwestionujące zgodność z prawem wydanej decyzji podziałowej mogą wyłącznie stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Przesłanki te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Skargę na powyższą decyzję wywiodła J. P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kpa poprzez przyjęcie przez SKO, iż te normy prawne nie mają zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego i do zaskarżonej decyzji; 2) art. 7 Kpa w związku z art. 77 § 1 i § 4 Kpa w związku z art.76 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie treści postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 22.08.2017 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 20.11.2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w C. i treści zażalenia J. P. z dnia 01.09.2017 r. na wskazane powyżej postanowienie Wójta Gminy [...], które to w momencie wydania zaskarżonej decyzji z dnia 14 listopada 2017 r. znajdowały się w aktach Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Biorąc powyższe pod uwagę Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skarg organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli sądów administracyjnych podlega - zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) - działalność administracji publicznej, przy czym kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując ją, sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), określanej dalej jako p.p.s.a. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu skarżonego aktu organy administracji naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. Badając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się w działaniu SKO naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 7 sierpnia 2017 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 20 listopada 2016 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w C. . Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonego aktu, jak też uzasadnienie takiego wniosku nie są wiążące dla organu w znaczeniu takim, iż organ ten obowiązany jest z urzędu dokonać analizy, czy skarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli więc nawet organ uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, wówczas powinien on we własnym zakresie szczegółowo zbadać, czy kwestionowana decyzja nie zawiera jakiejkolwiek z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Zatem granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru. Organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 27 października 1999 r., IV SA 1715/97, LEX nr 48731; teza druga wyroku NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/2008 – LexPolonica nr 2056309). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgłaszane przez J. P. przesłanki kwestionujące zgodność z prawem wydanej decyzji podziałowej mogą wyłącznie stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Przesłanki te nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W ocenie Sądu, organy nie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do całej decyzji. Nie było bowiem podstaw do ograniczenia badania wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, skoro organ może działać w sprawie z urzędu. A zatem ponieważ organ w sposób prawidłowy i pogłębiony nie dokonał analizy wszystkich stawianych zarzutów, a także sam z urzędu nie zbadał czy decyzja nie jest dotknięta którąś z wad wskazanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. to zdaniem Sądu doszło w sprawie również do naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie przeprowadziło wnikliwych rozważań co do wszystkich przesłanek - prawidłowo przywołanych w uzasadnieniu swojej decyzji - jakie winny być spełnione aby uznać, że decyzja rażąco narusza prawo. W tym miejscu wskazać należy, że ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie odpowiadające cechom wyżej wymienionym. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. (wyrok NSA z dnia 27 października 2017r., sygn. akt II OSK [...], publ. w Legalis Numer [...]). W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK [...]). Do wskazanych ustaleń organy były zobligowane przepisem art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uszczegółowieniem tej zasady jest obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle powyższego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien uwzględnić przedstawione uwagi i zalecenia Sądu oraz przeanalizować wszystkie przesłanki mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji oraz obowiązany będzie uzasadnić wyniki tak dokonanej analizy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzeczono jak w puncie pierwszym sentencji. O kosztach orzeczono w punkcie drugim sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się: kwota [...]zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu, kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalone jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.), oraz kwota [...]zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.