IV SA/Po 770/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 23 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały P. S. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy C. N. [...] z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy C.. Prokurator wskazał, że zaskarża i wnosi o stwierdzenie nieważności paragrafu 23 uchwały Rady Gminy C. N. [...] (dalej również jako: Uchwała). W uzasadnieniu złożonej skargi wskazano, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zmianami oraz art. 2 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U, Nr 72 poz.747 ze zmianami). Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną wskazano art. 18 pkt.2 ust. 15 ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm. oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r.( Dz. U. poz.747 ze zm.). Skoro zatem rada gminy nie otrzymała kompetencji do swobodnego określania warunków przyłączania do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a równocześnie gmina jest zobowiązana zapewnić (poprzez działania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego powszechne, ciągłe i na zasadach równości dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Nie ma podstaw do przyznawania przedsiębiorstwom dodatkowych obowiązków. Nie ma podstaw do takiej wykładni art. 15 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które prowadziłby do przyjęcia, że rada gminy jest legitymowana do władczego ingerowania w prawo własności inwestora. W odpowiedzi na skargę Wójt [...] W. wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Pismem procesowym z dnia 19 września 2018 r. Wójt [...] W. wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego składając do akt odpis Dziennika Urzędowego Województwa W. z 10 sierpnia 2018 r. zawierającego pod poz. 6308 uchwałę Rady Gminy z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy C. W. uchylającą w § 22 uchwałę Rady Gminy z 28 lutego 2003 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako: ppsa) stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń "istotnych", tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej do Sądu jest uchwała Rady Gminy C. N. [...] z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie gminy C., przy czym Prokurator P. S. w złożonej skardze wskazał, że przedmiot zaskarżenia stanowi § 23 tej uchwały. Z uzasadnienia złożonej skargi w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kwestionowany jest konkretnie § 23 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiący załącznik do uchwały nr [...]. Wobec powyższego, tylko w takim zakresie przedmiotowa Uchwała została poddana merytorycznej kontroli Sądu w niniejszej sprawie; a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do postanowień § 23 Regulaminu – Uchwała została poddana kontroli Sądu. Przystępując do kontroli przedmiotowej Uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") – dokonywanej, jak to już wyżej wskazano, w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalenia tego aktu – należy wyjść od stwierdzenia, że wprowadzony Uchwałą "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" jest bez wątpienia aktem prawa miejscowego – co zostało expressis verbis potwierdzone przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 zd. drugie stawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747; dalej też jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", w skrócie "u.z.z.w."). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji, należy stwierdzić, że uchwała ta mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Odnosząc się w tym miejscu do zgłoszonego w piśmie procesowym z dnia 19 września 2018 r. wniosku organu o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego należy wskazać, że zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: w wyniku uchylenia zaskarżonej Uchwały) skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Taka sytuacja w ocenie Sądu ma miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżony skargą prokuratorską § 23 Regulaminu stanowił, że dla nieruchomości zabudowanych i wyposażonych w zbiornik bezodpływowy (szambo), budowa sieci kanalizacyjnej obejmuje wykonanie przykanalika ze studzienką rewizyjną usytuowaną w obrębie działki, odbiorcy, który łączy wewnętrzną instalację kanalizacyjną ze studzienką rewizyjną na własny koszt (tiret pierwsze). W przypadku nieruchomości niezabudowanych odbiorca wykonuje przyłącze kanalizacyjne do sieci na własny koszt na warunkach określonych przez przedsiębiorstwo (tiret drugie). Wydając zaskarżony przez Prokuratora przepis Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową, nakładając obowiązek poniesienia kosztów połączenia wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej ze studzienką rewizyjną. Podkreślić należy, że zestawienie tego przepisu z przepisami rangi ustawowej prowadzi do wniosku, że Rada Gminy zaskarżonym przepisem nie tylko przekroczyła delegację ustawową, ale również dokonała modyfikacji przepisów rangi ustawowej, formułując w ten sposób obowiązek do którego nałożenia nie była uprawniona. W § 23 tiret drugie, dokonano powtórzenia przepisu art. 15 ust. 2 u.z.z.w. , jednak Rada Gminy i w tym zakresie przekroczyła przyznane kompetencje tworząc wymóg przyłączenia "na warunkach technicznych określonych przez Przedsiębiorstwo". Wprowadzenie tego zapisu powodowało powstanie po stronie przedsiębiorcy swoistego rodzaju monopolu na wykonanie przyłączy, czym pozbawiano odbiorcę możliwości realizacji tego przyłącza systemem gospodarczym, czy przy pomocy innego podmiotu funkcjonującego na rynku. Powyższa konstatacja doprowadziła do wniosku o zasadności żądania skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 23 zaskarżonego Regulaminu, z uwagi na fakt, że doszło do naruszenia granic delegacji ustawowej. Należy bowiem zauważyć, że w ten sposób Rada Gminy naruszyła nie tylko przepis art. 94 Konstytucji RP, ale również art. 19 ust. 2 Ustawy oraz § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016r., poz. 283), stanowiących, że organy samorządu terytorialnego – na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego, a w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące - wyłącznie - sprawy z zakresu przekazanego. Zaakcentować należy, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, bez potrzeby wpisywania do jej treści postanowień ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 28.02.2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 16.03.2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; LEX nr 53377) . Zauważyć należy, że zaskarżony przepis Regulaminu regulował zasady przyłączania do sieci kanalizacyjnej, formułując jednocześnie konkretne obowiązki. Przepis ten stanowił podstawę do pobierania i egzekwowania konkretnych opłat. Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchylenie przepisu uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie go dopiero ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc), czyli że wskazany przepis w okresie od daty podjęcia uchwały do daty jej uchylenia traktowany być musi jako istniejący i wiążący. Stwierdzenie nieważności przepisu uchwały wywołuje natomiast skutki już od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności przepisu uchwały przez Sąd oznacza więc, że unormowania w nim zawarte należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. W świetle tych ustaleń, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, odmienność skutków jakie powoduje stwierdzenie nieważności uchwały, w porównaniu ze skutkami jakie wywołuje uchylenie uchwały nie pozostawiała wątpliwości co do zasadności stwierdzenia nieważności § 23 Regulaminu, pomimo wcześniejszego uchylenia całej uchwały. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę, że w świetle analizy poglądów judykatury utrata mocy obowiązującej uchylonego aktu nie następuje, gdy jego przepisy nadal mogą znajdować zastosowanie. W szczególności chodzi o takie sytuacje gdy uchylony przepis np. nakładał obowiązek uiszczenia określonych opłat, a w konsekwencji nadal daje podstawę do egzekwowania tych należności pieniężnych. Chodzi zatem o sytuacje gdy wadliwe przepisy - nadal - mogą być stosowane w sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (por. wyrok NSA z 22.03.2007 r., sygn. II OSK 1776/06, postanowienie NSA z 26.10.2010 r., sygn. I OSK 1765/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając zatem na uwadze, że § 23 Regulaminu dotknięty był wadliwością oraz to jak istotne były to wady, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.