IV SA/Po 773/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] nr [...] w części określającej początkową datę okresu, na jaki przyznano świadczenia. /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski A.T W dniu [...] lipca 1999 r. M.R. została zatrudniona w Cukierni [...]. Od dnia [...] Skarżąca przebywała na urlopie wychowawczym, udzielonym jej na okres 24 miesięcy. W dniu [...] maja 2004 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, nie wskazując na utratę dochodu, związaną z uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. W dniu [...] lipca 2004 r. Skarżąca złożyła organowi I instancji oświadczenie, którym wniosła o "wykazanie dochodu utraconego w związku przejściem na urlop wychowawczy". W dniu [...] decyzją [...], organ administracji nie przyznał Skarżącej zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W uzasadnieniu, organ I instancji wskazał, iż ustalono, że dochód w rodzinie M.R. w 2002 r., w przeliczeniu na jedną osobę wynosił 751,98 zł, w związku z czym brak było podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż zasiłek rodzinny przysługuje, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. W dniu [...] września 2004 r. Skarżąca złożyła kolejny wniosek (zawierający identyczne żądanie jak pierwotny wniosek z dnia [...] maja 2004 r.) o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, wskazując w nim na utratę dochodu, ale nie uzasadniając źródła tej utraty. Decyzją z dnia [...] września 2004 r., [...], organ I instancji przyznał Skarżącej wnioskowane świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego na Z.R. w wysokości po 43 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 września 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości po 400 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., traktując jako wiążący wniosek z dnia [...] września, a zupełnie pomijając i nie odnosząc się w uzasadnieniu do kwestii podniesionych we wniosku z dnia [...] maja uzupełnionym oświadczeniem z dnia [...]lipca 2004 r. W uzasadnieniu, organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z załączonymi dokumentami do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, M.R. spełnia kryteria wymagane do otrzymania świadczenia. W odwołaniu, Skarżąca wskazała na to, iż świadczenie winno jej być wypłacane od dnia [...] czerwca 2004 r., gdyż spełniła wszelkie warunki, aby już wtedy otrzymać wnioskowane świadczenie, a tylko błędy pracowników organu I instancji spowodowały, iż świadczenie zostało jej wypłacone z opóźnieniem, zaś pierwsza decyzja organów była decyzją odmowną. Skarżąca wskazała, iż gdy w lipcu 2004 r. telefonicznie dowiedział się, że uzyska decyzję odmowną, udała się do organu I instancji, gdzie jego pracownica podsunęła Skarżącej kartkę i powiedziała, by Skarżąca napisała oświadczenie o utracie dochodu, i że to wystarczy, aby otrzymać środki z tytułu zasiłku rodzinnego i wychowawczego do miesiąca lipca, a nie od dnia [...] czerwca 2004 r., bo nie można cofnąć datownika. Skarżąca stwierdziła, iż pomimo zapewnień o tym, że otrzyma wnioskowane świadczenie, nie otrzymała, i po swoich licznych interwencjach została w końcu wezwana do organu I instancji w celu złożenia kolejnego wniosku, równocześnie będąc poinformowana, że środki będą jej wypłacone od miesiąca września 2004 r. Decyzją z dnia [...],[...], organ II instancji podtrzymał decyzję organu I instancji, także traktując jako wiążący wniosek Skarżącej z dnia [...] września 2004 r. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i tak też się stało w przypadku Skarżącej. Organ II instancji dodał, iż wcześniejszy wniosek M.R. z dnia [...] został rozpatrzony decyzją z dnia [...] i jak wynika z akt, od powyższej decyzji, Wnioskodawczyni nie wniosła odwołania. W skardze kierowanej do Sądu, M.K. zasadniczo powtórzyła zarzuty odwołania, dodatkowo podkreślając, iż błąd pracownika organu I instancji był przyczyną "dwóch miesięcy bezsensownych oczekiwań". Skarżąca wskazała, iż przed napisaniem odwołania, rozmawiała z kierownik pracującą w organie I instancji na temat błędu, jaki został popełniony wobec niej w lipcu 2004 r., a ww. kierownik tłumaczyła się, iż winny błędu urzędnik w okresie urlopów pełnił zastępstwo za inna osobę. Odpowiadając na powyższą skargę, organ II instancji podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy. 2. Stwierdzone naruszenia mają przede wszystkim charakter proceduralnoprawny; są one tej wagi, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż organy administracji całkowicie pominęły oświadczenie złożone w dniu [...] lipca 2004 r. przez Skarżącą, a tym samym wydały swoje rozstrzygnięcia w oparciu o nie w pełni zebrany, a więc i nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy. Takim postępowaniem, organy naruszyły jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest wynikająca z art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej. Artykuł 7 kpa wymaga mianowicie, by w toku postępowania organy administracji publicznej stały na straży praworządności i podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zaś za dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Ten zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768 / 99, LEX nr 54171). Jak już wskazano, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie dostrzegły oświadczenia Skarżącej i nie biorąc go pod uwagę, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa wypaczyły sens przeprowadzonego postępowania, opóźniając o dwa miesiące wypłatę świadczenia. 3. Rozpatrujące sprawę, organy administracji nie zauważyły również, że Skarżąca złożyła kompletny wniosek już przed wydaniem decyzji w dniu [...] lipca 2004 r., zaś utrata dochodu nastąpiła już od momentu nabycia prawa do urlopu wychowawczego w dniu [...] czerwca 2004 r.; w tych okolicznościach świadczenie należałoby się Skarżącej już wcześniej, a nie, jak wskazywały organy obu instancji – od dnia [...] września 2004 r. SKO nie zauważyło też, iż Skarżąca już w odwołaniu wskazała na fakt złożenia przez siebie oświadczenia o utracie dochodu. Tym samym, w zakresie dalszych uchybień dotyczących zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wymienić można zasadę słusznego interesu obywatela, bowiem organy, w sprzeczności z art. 7 kpa nie załatwiły wniosku po myśli Strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu i nie podjęły próby ustalenie rzeczywistej sytuacji Skarżącej, interpretując niejasności na Jej niekorzyść. Organy naruszyły też podstawową zasadę kpa, iż o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7 - 9 kpa, powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Należy także wskazać, iż organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Kodeks postępowania administracyjnego nakłada bowiem na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 kpa). Skutkiem naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego, było podjęcie sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia przez organ I instancji i brak reakcji na te błędy proceduralne przez SKO, które nie dostrzegając ich, utrzymało w mocy sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie. 4. Nadto wskazać należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji w żadnej mierze nie spełniają wymogów stawianych przed tym elementem decyzji administracyjnej, zwłaszcza w świetle zasady ogólnej przekonywania stron wyrażonej w art. 11 kpa. Stanowi to istotne naruszenie art. 107 § 3 kpa. Dodatkowo, takie niepełne uzasadnienia nie dają możliwości Sądowi odpowiedniego skontrolowania rozstrzygnięć organów, chociażby dlatego, że Sąd nie może ocenić, czy faktycznie w sprawie wystąpił dochód utracony i czy świadczenie w ogóle się Skarżącej należało. Organy obu instancji nie wskazały w ogóle, w jakiej wysokości i od kiedy nastąpiła utrata dochodu przez Skarżącą i z czego wynikają okresy zasiłkowe i wysokości kwot zasiłkowych. Dodatkowo, należy podkreślić, iż organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie odniósł się w żaden sposób do wymienionych zarzutów. Wskazać trzeba, iż organ odwoławczy winien ustosunkować się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów strony. W omawianej sprawie organ II instancji nie uczynił tego, czym naruszył art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 §1 k.p.a. 5. Podsumowując, istotne błędy organów obu instancji w postępowaniu dowodowym, brak zebranego materiału dowodowego i lakoniczne uzasadnienia decyzji, w kontekście twierdzeń Skarżącej zawartych w odwołaniu i skardze, wskazują na złamanie przez organy orzekające wielu naczelnych zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz a w związku z art. 135 ppsa, uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji we wskazanej w wyroku części. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. /-/ E. Kręcichwost - Durchowska /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski A.T