IV SA/Po 773/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. delegowanego do Prokuratury Apelacyjnej w P. Z. P. sprawy ze skargi Osiedla Z. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wójt Gminy Cz. (dalej zwany Wójtem albo organem I instancji), działając na podstawie art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w związku z art. 91, art. 93 ust 2a i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., nr 268, poz. 2663), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690), po rozpatrzeniu wniosku firmy "Osiedle Z." sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej zwanej wnioskodawczynią, stroną albo skarżącą) negatywnie zaopiniował projekt podziału w zakresie działki nr [...], obr. A. (dawniej obręb O.). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni do złożonego wniosku załączyła kopię decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie siedliskowej, co w ocenie organu nie zmienia charakteru rolnego nieruchomości. Organ podniósł ponadto, że decyzja ta została wydana na inny podmiot i wnioskodawczyni nie dysponuje żadnymi do niej prawami. Zdaniem organu I instancji wnioskowany podział działki nr [...] nie spełnia wymogów art. .93 ust 2a oraz art. 94 ust 1 ugn. Zażalenie na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] marca 2011 r. złożyła Wnioskodawczyni zarzucając jej niewłaściwe stosowanie prawa oraz przyjęcie niewłaściwych przesłanek stanu faktycznego. W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, że co prawda działka nr [...] jest nieruchomością rolną, lecz wydanie dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy powoduje faktyczną zmianę jej charakteru na grunt budowlany. Organ gminy podczas postępowania nie wziął pod uwagę także kluczowego faktu, że dla przedmiotowej działki w dniu [...] września 2009 r. uprawomocniło się pozwolenie na budowę domu mieszkalnego i budynku gospodarczego. Ponadto strona ustosunkowując się do stanowiska organu, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana na inny podmiot i nie dysponuje ona do niej żadnymi prawami, wskazała, że zgodnie z wykładnią art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp) możliwe jest przeniesienie takiej decyzji na rzecz innej osoby, a w postępowaniu o przeniesienie decyzji stronami są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie danej decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiste jest zatem, że brak podczas procedury opiniowania pisemnej woli przeniesienia decyzji nie jest przesłanką do odmowy uzgodnienia projektu podziału. Z treści art. 63 ust. 5 upzp ("Organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji") wynika to jednoznacznie; ponadto zaakcentować należy, że organ czynność taką powinien podjąć nawet bez wniosku strony, mając na uwadze nakaz art. 7 kpa działania w słusznym interesie obywatela. Następnie pismem z dnia [...] marca 2011 r. stanowiącym uzupełnienie powyższego zażalenia strona opierając się na art. 94 ust. 1 ugn wskazała, że negatywne zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości możliwe jest w przypadku, gdy proponowany projekt jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, a nie samą ugn, albo warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym objecie nieruchomości rolnej lub leśnej jednym z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje, że dla nieruchomości tej albo jej części oceniona została dopuszczalność zagospodarowania jej na inne cele, niż rolne lub leśne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie przed organem I instancji, mimo bardzo lakonicznego uzasadnienia postanowienia, przeprowadzone zostało zgodnie z prawem a zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Dalej organ podniósł, że z ewidencji gruntów, znajdującej się w aktach niniejszej sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi grunty rolne V klasy. Zgodnie z art. 93 ust 2a ugn podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne lub w razie jego braku wykorzystywanych na te cele powodujący, tak jak w rozpatrywanym przypadku, wydzielenie działek gruntu o pow. mniejszej niż 0.3 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic działek sąsiednich. Ograniczenie wprowadzone tym przepisem dotyczy zatem sytuacji, gdy jedynym celem podziału nieruchomości byłoby wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż wskazano powyżej, mających charakter niezabudowanych działek budowlanych. Zdaniem organu w rozpatrywanym przypadku wnioskodawczyni proponowała taki właśnie podział (tzw. podział geodezyjny) polegający na wydzieleniu z dotychczas istniejącej i oznaczonej jednej działki ewidencyjnej nowo utworzonych 2 działek, po dokonaniu pomiarów i nadaniu im nowego oznaczenia wraz z powierzchnią. Dla wynikających z powyższych przepisów ograniczeń podziału nieruchomości rolnych, bez znaczenia jest w niniejszej sprawie okoliczność, że dla nieruchomości będącej przedmiotem podziału ustalono decyzją warunki zabudowy. Z uwagi, że decyzja taka zostaje wydana w sytuacji gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, nie znaczy to, że można za jej pomocą zmienić przeznaczenie nieruchomości. Ten przywilej zarezerwowany jest wyłącznie dla planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że jakkolwiek można ustalić warunki zabudowy dla nieruchomości rolnej i w efekcie ją zabudować, sam fakt ich ustalenia nie powoduje, że decyzja taka pozbawia grunty rolnego charakteru z wszelkimi tego konsekwencjami, np. dotyczących ograniczeń w ich podziale. Ponadto organ zauważył, że dla przedmiotowej nieruchomości wydano warunki zabudowy siedliskowej co świadczy o tym, że organ orzekający w tej sprawie miał świadomość rolnego przeznaczenia nieruchomości i ustalił lokalizację zabudowy związanej z takim właśnie charakterem gruntu i przeznaczonej dla realizacji produkcji rolnej. Abstrahując nawet od faktu, że przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością rolną, proponowany podział nie jest też zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi decyzją o warunkach zabudowy, obejmującą dla zamierzenia budowlanego obszar całej działki nr 1/134. Wydzielenie z niej nowych w sensie geodezyjnym samoistnych, dwóch działek gruntu naruszyłoby wskazane w decyzji wymogi dla przyszłej inwestycji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) złożyła wnioskodawczyni zarzucając jej: - naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 93 ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ugn, a co za tym idzie, uznanie, że jest możliwa ocena dopuszczalności podziału nieruchomości, położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, pod kątem art. 93 ust. 2a ugn, - naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 93 ust. 2a ugn, dokonaną z pominięciem art. 92 ust. 2 ugn, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że działka [...] (powinno być [...]) stanowi grunty rolne, przez co nie jest możliwe dokonanie jej podziału, w wyniku którego powstałyby dwie działki o powierzchni grunt mniejszej niż 0,3 ha. - naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 124 § 2 kpa, przez brak uzasadnienia prawnego postanowienia w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia nieruchomości, - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że proponowany podział działki [...] jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia w sprawie projektu podziału dotyczy jedynie spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ugn. Warunkami tymi są: brak sprzeczności z przepisami odrębnymi i zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Negatywne zaopiniowanie projektu podziału, jest możliwe jedynie wówczas, gdy proponowany projekt podziału jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (nie zaś z ugn), albo z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem organ I instancji, a w ślad za nim SKO ocenili dopuszczalność podziału nieruchomości pod kątem art. 93 ust. 2a ugn przyjmując, że działka będąca przedmiotem postępowania jest "działką rolną" i jako taka nie może zostać podzielona, gdyż w wyniku tego podziału powstałyby dwie działki, o powierzchni gruntu mniejszej niż 0,3 ha. Tymczasem art. 93 ust. 2a ugn w żaden sposób nie może stanowić kryterium oceny dopuszczalności podziału nieruchomości w przedmiotowej sprawie, i to nie tylko z uwagi na ograniczenia z art. 94 ust. 1 ugn, o których mowa wyżej, ale także z uwagi na treść art. 92 ust. 2 ugn, który zawiera definicję legalną pojęcia "nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne" i z którym, art. 93 ust. 2a ugn musi być ściśle interpretowany. Zgodnie ze wspomnianą definicją za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla przedmiotowej działki, o nr ewidencyjnym [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy, zatem nie jest to nieruchomość wykorzystywania na cele rolne i leśne, zatem, nie można w żaden sposób zastosować regulacji z art. 93 ust. 2a ugn. Dalej skarżąca podniosła, że skoro przepisy ugn wykluczają z kategorii "nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne" wszystkie nieruchomości dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bez względu jaki miały charakter i na jakie cele nieruchomości te były wykorzystywanie przed wydaniem ww. decyzji, należy konsekwentnie przyjąć, że na mocy decyzji o warunkach zabudowy ulega zmianie przeznaczenie terenu. Skoro zaś, decyzja o warunkach zabudowy spełnia niejako rolę planu miejscowego - wyznacza obiektywne wytyczne dot. sposobu wykorzystania i zabudowania danej działki gruntu, dla obszarów dla których planów miejscowych nie uchwalono, zatem tak jak plan miejscowy, może ona zmieniać charakter i przeznaczenie nieruchomości. Zresztą, z treści art. 59 ust. 1 upzp wprost wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, dokonywana jest właśnie poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, przed wydaniem takiej decyzji, wójt, burmistrz, albo prezydent miasta mają obowiązek uzyskać opinię organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej przyjęcie, że jedynie plan miejscowy może zmienić przeznaczenie nieruchomości naruszałoby porządek prawny panujący w Polsce, godząc przede wszystkim w konstytucyjną zasadę ochrony własności, a to z uwagi na zasadę fakultatywności planowania przestrzennego, z której wynika, że poza kilkoma przypadkami, gdy obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu określają przepisy odrębne, gmina nie ma obowiązku uchwalenia planu i tym samym ustalenia w sposób generalny dopuszczalnego przeznaczenia terenu i sposobów jego zagospodarowania (k. 5-10 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Kolegium wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji (k. 15-17 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Ograniczenia odnoszące się do podziału nieruchomości wskazane w art. 93 ust.2a ugn, dotyczą nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Zgodnie z art. 92 ust. 2 ugn "za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". W rozpoznawanej sprawie pozostaje niespornym, że działka o numerze [...], położona w O., obr. A. w wypisie z rejestrów gruntów w opisie użytków rejestrowana jest jako "grunty rolne", co równoznaczne jest zgodnie z art. 92 ust. 2 ugn z wykorzystywaniem jej na cele rolne. Z akt sprawy wynika także, że celem proponowanego przez skarżącą podziału działki, w wyniku którego wydzielone byłyby działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, nie jest ani powiększenie sąsiedniej nieruchomości, ani też regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami, a tylko w tych przypadkach jej podział byłby dopuszczalny (vide: mapa ze wstępnym projektem podziału nieruchomości – k. 9 akt administracyjnych). Ma rację skarżąca, że brzmienie art. 92 ust. 2 ugn w końcowej części wskazuje, że mimo tego, iż nieruchomość jest wykorzystywana na cele rolne, to ustalenie dla niej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu niweluje ograniczenia podziałowe o których mowa w art. 93 ust. 2a ugn, a jej zagospodarowanie jest możliwe na inne cele wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże w kontrolowanej sprawie skutku, o którym mowa w art. 92 ust. 2 in fine ugn nie wywołała decyzja o warunkach zabudowy z [...] maja 2009 r., znak [...], gdyż przedmiotowa decyzja dotyczy zabudowy zagrodowej, a więc funkcjonującej na terenach rolnych. W powyższej decyzji nakazano jej adresatowi, aby przed ubieganiem się o pozwolenie na budowę uzgodnił plan zagospodarowania terenu ze Starostwem Powiatowym w P. w celu uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej i leśnej oraz określono, że łączna powierzchnia zabudowy siedliska (budynku mieszkalnego i gospodarczego) nie może przekroczyć 6% powierzchni działki, a minimum 45% powierzchni działki musi stanowić powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Z uzasadnienia decyzji wynika także, że na obszarze analizowanym występują grunty rolne i leśne, działka jest położona w otulinie Parku Krajobrazowego Puszcza Z. i zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. upzp nie stosowano art. 61 ust.1 w/w ustawy, który to przepis wprowadza poważne ograniczenia w zagospodarowaniu przestrzeni pozbawionej planu miejscowego. Istotą decyzji o warunkach zabudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego w zabudowie siedliskowej jest kontynuacja funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu taka decyzja nie niweluje ograniczeń związanych z podziałem nieruchomości rolnych, o których mowa w art. 93 ust. 2a ugn. Z tych względów kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcia, WSA nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, w tym art. 93 ust. 4, 94 ust.1, 93 ust.2a i 92 ust.2 ugn. W ocenie Sadu nie doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia art. 124 § 2 kpa. Jakkolwiek błędny jest wywód organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w trybie art. 61 ust. 1 upzp byłaby dla istoty sprawy bez znaczenia (wyrok WSA w P. z 07.07.2011r. sygn. II SA/Po 533/10), to ostatecznie rozstrzygnięcia obu organów odpowiadają prawu, a wpływ na istotę sprawy ma to, że inny charakter i podstawę prawną ma decyzja o warunkach zabudowy, a inny takaż decyzja określająca warunki zabudowy siedliskowej. Z powyższych względów na podstawie art.151 ppsa skargę należało oddalić. MZ