IV SA/Po 777/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej również jako: PINB) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] nakazującą [...] sp. z o.o. rozbiórkę wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego, na dz. nr [...] przy [...] w [...]. Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Dnia [...] kwietnia 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych związanych z wybudowaniem trwale związanego z gruntem nośnika reklamowego na nieruchomości położonej przy [...] w [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]). Ustalono, że na działce znajduje się wolnostojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe o następującej konstrukcji: - żelbetowa, prefabrykowana stopa fundamentowa o wymiarach 2,20m x 3,30m i wysokości 0,3, ustawiona na powierzchni gruntu, - obłożona blachą stalowa konstrukcja słupa, zamocowana do w/w stopy fundamentowej, - słup o wymiarach 0,3m x 0,93m, wysokość słupa do spodu tablicy wynosi 4,20m, - dwie tablice reklamowe o wymiarach 6m x 3m, zamocowane do w/w konstrukcji słupa wraz z dwoma pomostami roboczymi oraz oświetleniem na wysięgnikach u góry tablic .Ustalono, że nośnik został wybudowany w 2006 r. lub później. Pismem z dnia [...] marca 2018 r., ad K. poinformował PINB, że posiada wiedzę na temat inwestora wybudowanego spornego obiektu budowlanego, wskazując jako ten podmiot spółkę [...] Sp. z o.o. PINB poinformował pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. spółkę [...] sp. z o.o. (dalej również jako: "Spółka" albo "Skarżąca") o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności robót budowlanych związanych z postawionym nośnikiem reklamowym, równocześnie zawiadamiając spółkę o prawie do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Prezes Zarządu Spółki oświadczył, że [...] sp. z o.o. ma wolę zalegalizowania spornego nośnika, zaś po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy planuje podjąć rozmowy z Zarządem Zieleni Miejskiej w [...] w celu uzyskania tytułu prawnego do zajmowania nieruchomości. W dniu [...] lipca 2018 r. PINB wydał decyzję, w której nakazał Miastu [...] rozbiórkę rzeczonego nośnika reklamowego, wskazując, iż Miasto [...] nie skorzystało z procedury legalizacyjnej, zaś [...] Sp. z o.o. nie była adresatem postanowienia nr [...] za dnia [...] października 2017 r., którym to PINB nakazywał Miastu [...] wstrzymanie budowy oraz dostarczenie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. odwołanie. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] września 2018 r. (sygn. akt: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, nakazując wydanie postanowienia umożliwiającego legalizację obiektu reklamowego przez rzeczywistego inwestora, tj. [...] sp. z o.o. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2018 r. PINB nałożył na inwestora, tj. [...] sp. z o.o. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, niezbędnych do legalizacji obiektu reklamowego. Dokumenty te miały zostać dostarczone w terminie 90 dni od daty doręczenia postanowienia (tj. do dnia [...] stycznia 2019 r.). Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. [...] sp. z o.o. wniosła do PINB o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie wniosku o wydanie warunków zabudowy, toczącego się przed Prezydentem Miasta [...]. Dnia [...] lutego 2019 r. wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy pozostawiono bez rozpoznania (k. 119 akt adm.). PINB mając na uwadze fakt, że wniosek o wydanie warunków zabudowy został pozostawiony bez rozpoznania, wydał w dniu [...] lutego 2019 r. postanowienie nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego (k. 120 akt adm.). Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego (k. 128 akt adm.). Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wniósł inwestor, tj. [...] sp. z o.o. podnosząc, że aktualnie z jej wniosku przed Prezydentem Miasta [...] toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornego urządzenia reklamowego. Wskazano, że postępowanie zostało wszczęte jeszcze przed wydaniem decyzji przez PINB, na dowód czego do odwołania załączono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: [...]WINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] nakazującą [...] sp. z o.o. rozbiórkę wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego, na dz. nr [...] przy [...] w [...]. Uzasadniając wydaną decyzję [...]WINB wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego znajdującego się na nieruchomości położonej przy [...]. Wskazano, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2018, poz. 1202, ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. [...]WINB zauważył, że przedmiotowa reklama nie podlega temu wyłączeniu, gdyż w świetle prawa budowlanego oraz orzecznictwa jest ona budowlą a nie urządzeniem reklamowym wymienionym w art. 29 ust. 1 pkt 6. Wyjaśniono, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowe urządzenie reklamowe składa się z prefabrykowanej, żelbetowej stopy fundamentowej ustawionej na powierzchni gruntu, stalowej konstrukcji słupa obłożonej blachą oraz dwóch tablic reklamowych o wymiarach 6m x 3m, zainstalowanych na w/w konstrukcji i jest ono trwale z gruntem związane. Następnie wskazano, że wybudowanie budowli w rozumieniu Prawa budowlanego podlega w ogólnej zasadzie wyrażonej w art. 28 prawa budowlanego, tj, wymaga pozwolenia na budowę, którego jednak w niniejszej sprawie nie wydano dotąd. W dalszej kolejności wskazano, że w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego. Zastosowanie procedury legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest możliwe jedynie w przypadku, gdy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ dla nieruchomości na której postawiono sporny obiekt reklamowy nie uchwalono do tej pory miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, m.in. decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że PINB wyznaczył na Spółce termin 90 dni (upływający w dniu [...] stycznia 2019 r.). Wskazano też, że w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. (k. 118 akt adm.) Urząd Miasta [...] poinformował inwestora o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, natomiast pismem z dnia [...] lutego 2019 r. (k. 119 akt adm.) Prezydent Miasta [...] uzasadnił swoje stanowisko. [...]WINB podkreślił, że do momentu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu PINB nie powziął żadnej informacji o toczącym się w Urzędzie Miasta [...] postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. O toczącym się w Urzędzie Miasta [...] postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji warunkach zabudowy Spółka poinformował dopiero organ odwoławczy, załączając do odwołania kopię zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2019 r. [...]WINB wyjaśnił jednak, że ustalił, że ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie nr [...] dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy (k. 11 akt II instancji). W tej sytuacji przyjęto, że wbrew argumentacji odwołania, przed Prezydentem Miasta [...] nie toczy się obecnie, żadne postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. W tej sytuacji za zasadne uznano nałożenie na Spółkę obowiązku rozbiórki samowolnie zrealizowanego urządzenia reklamowego. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wywiodła [...] sp. z o.o. (dalej również jako: Skarżąca), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, w sytuacji gdy inwestor wykazał wolę legalizacji obiektu budowlanego i prawie miesiąc przed wydaniem decyzji w przedmiocie rozbiórki na jego wniosek Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy, które - jak podkreślono - nadal się toczy. W skardze zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] na okoliczność ustalenia, że postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla urządzenia reklamowego, którego dotyczy nakaz rozbiórki nie zostało zakończone (k. 22 akt sąd.). Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem, pełnomocnik Skarżącej złożył do akt postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy w sprawie nr [...] i wniósł o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu podnosząc, że skarga powinna być uwzględniona ponieważ decyzję o rozbiórce uznać należy za przedwczesną. Pełnomocnik Skarżącej wyjaśniał, że od postanowienia o zawieszeniu postępowania nie wniesiono zażalenia i jest ono ostateczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie odnieść należało się do zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] oraz z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Odnosząc się zatem do tego wniosku wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy Sąd uznał za zasadne przeprowadzenie dowodu z przedstawionych przez pełnomocnika Skarżącej dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej jako: "k.p.a") oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2018, poz. 1202 – dalej również jako: "P.b."). Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b. , zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 tego przepisu. Kwestią bezsporną pozostaje, że na Skarżącą nałożono obowiązek przedłożenia m.in. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zrealizowanej samowoli budowlanej. Kwestią bezsporną pozostaje też, że Skarżąca zainicjowała dwa postępowania w tej sprawie, przy czym pierwsze zakończyło się pozostawieniem jej wniosku bez rozpoznania. Z tej też przyczyny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] nakazał [...] sp. z o.o. rozbiórkę wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego, na dz. nr [...] przy [...] w [...]. Jak wynika jednak z akt sprawy Skarżąca jeszcze przed wydaniem tej decyzji złożyła drugi wniosek o ustalenie warunków zabudowy w celu legalizacji wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego, na dz. nr [...] przy [...] w [...]. Okoliczność ta została ujawniona w odwołaniu od decyzji PINB. Postępowanie w tej sprawie toczyło się też - wbrew ustaleniom [...]WINB - w dacie orzekania przez ten organ. Sąd dostrzega w tym miejscu, że [...]WINB podjął wszelkie możliwe do podjęcia w takiej sytuacji czynności w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o informację na temat przebiegu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nr [...], w celu legalizacji wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego, na dz. nr [...] przy [...] w [...]. Z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, że błędnej informacji na temat - ostatecznego - zakończenia tego postępowania udzielił organowi II instancji Prezydent Miasta [...] przekazując decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie warunków zabudowy, opatrzoną informacją o jej ostateczności. Nie zmienia to jednak faktu, że Skarżący do skargi załączył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. wydaną na skutek odwołania Spółki od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylającą tę decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. To oznacza, że jak słusznie wskazuje Skarżący postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy w celu legalizacji wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego, na dz. nr [...] przy [...] w [...] - wbrew ustaleniom na podstawie których wydano zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję - rzeczywiście trwało, w dacie orzekania przez [...]WINB. Podkreślić należy, że słusznie [...]WINB czynił ustalenia co do losów tego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zainicjowanego drugim wnioskiem Skarżącej. Na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. termin przedłożenia wymaganych dokumentów określa sam organ w ramach posiadanego przez siebie luzu decyzyjnego i przepisy nie wiążą w tym zakresie organu. Termin ten nie ma charakteru materialnoprawnego, ale jest terminem procesowym, który może być przez organ zarówno przedłużany, jak i skracany. Przyjmuje się, że strony powinny być informowane przez organy, że termin wyznaczony na podstawie art. 48 ust. 3, na ich uzasadniony wniosek, może być zmieniony (przedłużony, przesunięty) - por. A. Gliniceki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd/el 2016. W okolicznościach badanej sprawy nie ma wątpliwości, że Skarżąca - jeszcze przed upływem wyznaczonego jej terminu - wniosła o zawieszenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. Organ I instancji odmówił Skarżącej zawieszenia postępowania (k.120 akt adm.) zauważając, że nie ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zauważyć, że Skarżąca, której nie pouczono o możliwości wystąpienia o przedłużenie terminu wyznaczonego na podstawie art. 48 ust. 3 P.b. - po raz drugi - w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej poinformowała o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zrealizowanej samowoli. Wskazano wówczas sygnaturę sprawy i przedłożono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Słusznie w tych okolicznościach, [...]WINB, uznał, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym zasadnicze znaczenie dla sprawy miało wyjaśnienie losów wskazywanego w odwołaniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jednak - jak wskazuje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. - na skutek błędnej informacji przekazanej [...]WINB przez Urząd Miasta [...], niezgodnie ze stanem faktycznym ustalono, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało ostatecznie zakończone jego umorzeniem. Jak podnosił w skardze pełnomocnik Skarżącej i jak wynika z przedłożonej przez niego potwierdzonej za zgodność z oryginałem decyzji Kolegium, wbrew ustaleniom [...]WINB, w dacie wydawania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornego nośnika reklamowego nie było ostatecznie zakończone i sprawa ta aktualnie nadal pozostaje niezakończona ostatecznie. Sąd zauważa, że pomimo argumentacji skargi, do kwestii tej organ się nie odniósł w odpowiedzi na skargę. Wobec wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. należało stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...]WINB z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] została wydana przedwcześnie, na podstawie nie w pełni wyjaśnionego stanu faktycznego, tj. z naruszeniem art. 7 k.p.a., który został naruszony w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W tej sytuacji w celu umożliwienia Prezydentowi Miasta [...] podjęcia i zakończenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla spornego nośnika reklamowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. za zasadne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Podkreślić trzeba, że Sąd za zasadne uznał uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji. W tym przypadku, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, rzeczą [...]WINB będzie poinformować Prezydenta Miasta [...] o prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym w celu umożliwienia temu organowi podjęcia i zakończenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla spornego nośnika reklamowego. W przypadku ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, [...]WINB uchyli decyzję PINB z dnia [...] marca 2019 r. Natomiast w przypadku ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornego nośnika reklamowego i jednoczesnego braku decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego obiektu, [...]WINB utrzyma decyzję PINB w mocy. Dla zgodnego z prawem zakończenia postępowania w niniejszej sprawie, kluczowe znaczenie ma jednak uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie warunków zabudowy dla spornego nośnika reklamowego. Stosownie zaś do art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. należało orzec o zwrocie kosztów postępowania, który przysługuje Skarżącemu od organu. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku. Na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego adwokata ([...] zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.