IV SA/Po 779/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miasta Czarnków z dnia 25 lutego 2016 r. nr XX/120/2016 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej za parkowanie oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części - w § 2 w zakresie słów "oraz w soboty od 8:00 do 13:00" Rada Miasta Czarnków działając na podstawie art. 13 ust.1 pkt 1, art.13 b oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2015r. poz. 460 ze zm.– dalej u.d.p) w dniu 25 lutego 2016r. podjęła uchwałę nr XX/120/2016 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej za parkowanie oraz sposobu ich pobierania. Prokurator Okręgowy w Poznaniu pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 13b ust. 1 u.d.p. poprzez ustanowienie w §2 uchwały pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania także w soboty w godzinach od 8:00 do 13:00, podczas gdy opłaty za parkowanie mogą być pobierane wyłącznie w dni robocze, a sobota na gruncie prawa administracyjnego, w tym na gruncie u.d.p., nie jest dniem roboczym. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała Miasta Czarnków należy do aktów prawa miejscowego. Dalej wskazano, że jedną z podstaw prawnych przyjętej uchwały był przepis art. 13b ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym opłaty za postój w strefach płatnego parkowania pobiera się w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Powołując się na pogląd wyrażony m.in. w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11, a także w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15, Skarżący wskazał, iż sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu przepisów k.p.a. Sobota nie jest zatem dniem roboczym i w konsekwencji w świetle art. 13b ust. 1 u.d.p. niedopuszczalne jest pobieranie opłat za parkowanie w soboty na obszarze stref płatnego parkowania. Rada Miasta Czarnków w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania sądowoadminstracyjnego wskazując, iż przyjmując za zasadną argumentację przedstawioną w skardze w dniu 30 sierpnia 2016 r. podjęła uchwałę nr XXVI/160/2016 zmieniającą uchwałę z dnia 25 lutego 2016r. nr XX/120/2016 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej za parkowanie oraz sposobu ich pobierania. Zmiana polega na modyfikacji kwestionowanego §2, który otrzymał brzmienie: “za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonych miejscach parkingowych, w strefie płatnego parkowania, opłaty pobiera się od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 18.00". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 446 – dalej u.s.g.), zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Czarnków w brzmieniu objętym zakresem skargi, utraciła moc obowiązującą, z chwilą wejścia w życie uchwały z dnia 30 sierpnia 2016 r. nr XXVI/160/2016 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, stawek opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej za parkowanie oraz sposobu ich pobierania. Rada Miasta Czarnków w/w uchwałą z dnia 30 sierpnia 2016 r. zmieniła bowiem zapis §2 wskazując, że opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w wyznaczonych miejscach parkingowych, w strefie płatnego parkowania, pobiera się od poniedziałku do piątku w godzinach od 8:00 do 18.00. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nawet uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd, pomimo zmiany treści uchwały w zakresie objętym zakresem skargi, rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p., zgodnie z którymi rada gminy (rada miasta) została upoważniona do ustalania wysokości stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust.1 pkt.1 u.d.p. tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłata, o jakiej mowa w art. 13 ust.1 pkt 1 u.d.p. dotyczy również art. 13b ust.1 u.d.p. W związku z powyższym należy stwierdzić, że rada gminy (rada miasta) została upoważniona ustawowo do ustalania wysokości stawek opłaty pobieranej za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 września 2013r. sygn. akt III SA/Kr 198/13 (niepublikowany) wyraził pogląd, że "użyte w art. 13 ust.1 pkt.1 u.d.p. określenie: "dni robocze" nie może być utożsamiane z ogólnym pojęciem dnia, gdyż w przeciwnym wypadku nie miałoby sensu wprowadzenie – jako elementu zbędnego – zawężonej kategorii "dnia roboczego" z tym przepisie. Gdyby w przepisie art.13 ust.1 u.d.p. zabrakło określenia dni robocze, to zgodnie z tak zmodyfikowanym jego brzmieniem opłatę , o której mowa w art.13 ust.1 pkt.1 , pobierałoby się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania , w wyznaczonym miejscu w określonych godzinach lub całodobowo. Nie byłoby wówczas żadnej wątpliwości , że opłata mogłaby być pobierana w każdym dniu tygodnia , a w konsekwencji stawki tej opłaty ustalane przez radę gminy również dotyczyłyby każdego dnia tygodnia. Ustawodawca wyróżnił jednak wśród dni " kategorię "dni roboczych" , co oznacza , że należy przyjąć , że w rozumieniu cytowanych przepisów istnieją " dni robocze" i dni "nie-robocze"....". "Dniami roboczymi" nie są jednak wszystkie dni. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych". Pojęcie to wykłada się jednak w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951r. o dniach wolnych od pracy (j.t.. Dz.U. z 2015, poz. 90) i obejmuje niedzielę oraz wymienione święta. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Charakter soboty w rozważanym kontekście był przyczyną wielu wątpliwości tak na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że problem ten był przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego w odniesieniu do przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009r., sygn. akt V CZ 5/09 – dostępne http://www.sn.pl), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011r. , sygn. akt I OPS 1/11 – dostępne w CBOSA). W uchwale tej NSA stwierdził , że "sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art.57 § 4 K.p.a.". Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dla celów niniejszej sprawy należy posiłkować się stanowiskiem NSA wyrażonym w w/w uchwale. Skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa – prawa administracyjnego, w tym na gruncie u.d.p. Wykładnia przepisu art.13b ust.1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna bowiem uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, a zatem aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16 oraz NSA z dnia 26 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 3507/15 – wszystkie publ. w CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesiony w niej zarzut okazał się zasadny. Przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została bowiem podjęta z naruszeniem prawa materialnego stanowiącego jej podstawę i z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Rada Miasta Czarnków nie była bowiem upoważniona do pobierania opłat za parkowanie w strefach płatnego parkowania na drogach publicznych na terenie miasta Czarnków w sobotę, a dokonana przez nią wykładnia pojęcia "dzień roboczy" była nieprawidłowa. Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, tj. w części jej § 2 w zakresie słów "oraz w soboty od 8.00 do 13.00".