IV SA/Po 782/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant sekr. sąd. Monika Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. T.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski Decyzją z dnia [...] Kierownik Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie –ustalił prawo J. T.R. do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 141,70 zł miesięcznie od dnia [...] W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż J.T.R. jako osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym spełnia niezbędne warunki do nabycia uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych zasiłek pielęgnacyjny wypłaca się, poczynając od miesiąca, w którym powstało prawo do zasiłku, jednak za okres nie dłuższy niż jeden miesiąc wstecz, od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. J.T.R. odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o przyznanie przedmiotowego zasiłku od dnia [...], to jest od dnia oznaczonego w wyroku Sądu Rejonowego – Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sygn. akt [...] jako dzień złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując to odwołanie decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego i nie rozpatrzono wszystkich dowodów w sprawie. W ocenie Kolegium, skoro niepełnosprawność skarżącej, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego, powstała od dnia [...], to w świetle przepisu art. 4 ust. 3 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych oraz wychowawczych niepełnosprawność ta nie powstała w wieku uprawniającym do przyznania zasiłku rodzinnego. Organ odwoławczy powziął także wątpliwość czy organy oceniające stan zdrowia odwołującej się i wydające orzeczenia o stanie niepełnosprawności nie popełniły błędu, którego następstwem było przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego zgodnie z postanowieniami art. 28 ust. 1 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych oraz wychowawczych, a nie od dnia [...]., od kiedy datuje się niepełnosprawność skarżącej w stopniu znacznym. Organ odwoławczy stwierdził także, iż błędne jest stanowisko skarżącej zajęte w piśmie odwoławczym, iż sam wyrok uzasadnia przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od daty w nim wskazanej. Organ odwoławczy podkreślił, iż jest to tylko przesłanka do rozważenia przez organ I instancji, czy można w świetle wyroku Sądu Rejonowego uznać błąd w ustaleniach organu wypłacającego zasiłek pielęgnacyjny, która to okoliczność pozwalałaby, zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych oraz wychowawczych przyznać odwołującej się zasiłek pielęgnacyjny od dnia 28 marca 2002 r. kiedy złożyła ona wniosek o ustalenie niepełnosprawności i od kiedy niepełnosprawność ta datuje się. Rozpatrując ponownie wniosek strony Kierownik Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie decyzją z dnia [...] przyznał J. T.R. od dnia [...] zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 141,70 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż nie podziela poczynionej przez organ II instancji wykładni art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych. W szczególności organ I instancji podkreślił, iż z przepisu tego nie wynika, by strona postępowania mogła uzyskać zasiłek pielęgnacyjny wyłącznie w sytuacji, gdy niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym do zasiłku rodzinnego na dziecko. Organ I instancji wskazał, iż skoro strona jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia [...], to spełnia wymóg wystarczający do przyznania jej od dnia [...] zasiłku pielęgnacyjnego. Analizując treść art. 28 ust. 2 ww. ustawy organ uznał, iż jako płatnik świadczenia nie popełnił błędu w znaczeniu tego przepisu, nie można bowiem z jego treści wywieść obowiązku naprawienia ewentualnej szkody powstałej na rzecz strony wskutek działania innych organów administracji. W tym stanie rzeczy organ I instancji ocenił, iż możliwe jest tylko i wyłącznie przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego miesiąc wstecz od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia. Pismem z dnia [...] strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji oraz dodatkowo skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...], którą to skargę skarżąca następnie cofnęła. W treści odwołania J.T.R. ponownie zakwestionowała przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...], wskazała także, iż z uwagi na stan zdrowia zasiłek pielęgnacyjny jest jej niezbędny i winien zostać przyznany niezwłocznie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości z dniem [...] decyzję Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Nr [...] z dnia [...] i umorzyło postępowanie organu I instancji prowadzone w sprawie przyznania J.T.R. zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, iż podstawą prawną do orzekania w tej sprawie nie mogą stanowić przepisy ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, albowiem ustawa ta została uchylona w całości na podstawie art. 71 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w dniu 1 maja 2004 r. Kolegium stwierdziło, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ odwoławczy, a więc do oceny prawnej przedmiotowej sprawy organ II instancji może stosować tylko art. 57 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał, że nie jest ograniczony przepisami art. 139 ustawy kodeks postępowania administracyjnego, gdyż przyznanie świadczenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy przepis wyraźnie i jednoznacznie wskazuje w dacie orzekania przez Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie na konieczność spełnienia przez stronę postępowania określonych przesłanek ustawowych, do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, których strona postępowania w dacie decyzji organu I instancji nie spełniła, stanowi rażące naruszenie prawa w znaczeniu, jaki mu nadaje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji wskazał także, iż zgodnie z treścią art. 57 ustawy o świadczeniach rodzinnych stronie nie przysługuje prawo zasiłku pielęgnacyjnego oraz prawo do jego spłaty za okres od dnia [...] do dnia [...]. Organ II instancji wskazał, że z przedłożonych akt sprawy, a przede wszystkim z ustaleń Sądu Rejonowego poczynionych w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] wynika, iż niepełnosprawność strony, urodzonej w dniu [...]., datuje się dopiero od 1973 r., a do III grupy inwalidzkiej zaliczono odwołującą się w 1988 r., stąd w dacie przyznania zasiłku przez organ I instancji odwołująca się nie spełniała łącznie wszystkich przesłanek do otrzymania świadczenia. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, iż postępowanie organu I instancji w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla skarżącej, jako rozstrzygnięcie administracyjne w sposób rażąco naruszające prawo– w znaczeniu jakie mu przypisuje art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., należało umorzyć, zgodnie z dyspozycją art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 139 k.p.a. Skargą z dnia [...]. J.T.R. wniosła o rozstrzygnięcie sprawy na swoją korzyść, aby otrzymała należne jej zaległe świadczenia od dnia [...] do dnia [...] z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kwestię jej niepełnosprawności rozstrzygnął bezspornie prawomocny wyrok sądowy, a rewizja postanowień I instancji jest nadużyciem prawa i kłóci się z zasadą, że prawo nie sięga wstecz. Skarżąca podkreśliła także, iż umorzenie postępowania administracyjnego organu I instancji nie ma uzasadnienia w prawie materialnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] Organ II instancji stwierdził, iż nie podziela argumentacji skarżącej, co jednakże nie oznacza, iż kwestionuje prawomocny wyrok Sądu, wyjaśniając, iż sąd powszechny nie decyduje o tym, czy i od kiedy wnioskodawca jest uprawniony do zasiłku pielęgnacyjnego, lecz właściwy organ administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca legitymuje się orzeczonym stopniem niepełnosprawności w stopniu znacznym, jak również, że powstanie tej niepełnosprawności oznaczone zostało na dzień [...] 2002 r. (dowód– wyrok Sądu Rejonowego Wydziału Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]). Tym samym począwszy od tej daty można oceniać uprawnienie strony do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, tym bardziej, że wcześniejszego wniosku, z racji braku orzeczenia o niepełnosprawności, strona nie składała. Jednocześnie z akt administracyjnych sprawy wynika, że niepełnosprawność skarżącej datuje się od dnia [...] stycznia 1973 roku, jak również, że strona miała wówczas ukończone 40 lat. Obowiązujący od dnia 1 stycznia 2002 r. przepis art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r., nr 102, poz. 651 z późn. zm.), w ich brzmieniu nadanym art. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o funduszu alimentacyjnym, ustawy o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych i ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. Nr 14 poz. 1791), przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego uzależniał od wystąpienia po stronie wnioskodawcy w wieku powyżej 16 lat dwóch przesłanek: legitymowania się orzeczonym znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności oraz powstaniem tej niepełnosprawności w wieku uprawniającym do zasiłku rodzinnego na dziecko (do ukończenia 16 roku życia, a jeżeli dziecko kształciło się w szkole- do czasu ukończenia nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21 lat). Wskazana wyżej nowelizacja ustawy zasiłkowej weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., zawężając od tej daty krąg osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego poprzez uzależnienie przyznania tego świadczenia osobom legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od powstania niepełnosprawności w okresie do ukończenia 21 roku życia. Za taką wykładnią przepisu art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy zasiłkowej w jej nowym brzmieniu w pierwszej kolejności przemawiały założenia do rządowego projektu ustawy nowelizującej, z których wynika, że nowelizacja nie służyła rozszerzeniu kręgu osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego, lecz miała na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych związanych z odczytywaniem przepisu w jego wcześniejszym brzmieniu. Uzasadnienia rządowego projektu ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. i jego autopoprawki (druki sejmowe: nr 68 z dnia 21 listopada 2001 r. i 68A z dnia 30 listopada 2001 r.) wskazywały, że w zakresie zasiłków pielęgnacyjnych zakładano racjonalizację ich przyznawania, rozumianą jako zaostrzenie kryteriów uzasadniających uprawnienia do zasiłków. Zakładano też, że wydatki na zasiłki pielęgnacyjne nie wzrosną, a nowelizacja różnych ustaw dotyczących uprawnień do różnorakich zasiłków służyć będzie istotnym oszczędnościom w zakresie wydatków budżetowych. W tym stanie rzeczy nie można było przyjąć, by zamiarem ustawodawcy było zarówno rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego, jak i zachowanie uprawnień po stronie osób, które legitymowały się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, a niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez takie osoby 21 roku życia. W przeciwnym wypadku niecelowym byłoby zamieszczenie w jednym przepisie wymogów dotyczących osób będących niepełnosprawnymi w stopniu znacznym oraz umiarkowanym (począwszy od 1 stycznia 2002 r. wymogi te określone zostały w art. 14 ust. 3 pkt 2 ustawy zasiłkowej, podczas w brzmieniu ustawy obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. stanowiły o tym przepisy art. 14 ust. 3 pkt 2 i 4)). Uzasadniony był wniosek, że nowelizacja omawianego przepisu służyła jedynie usunięciu wątpliwości interpretacyjnych przy założeniu, że identyczne skutki wywoływało wcześniejsze, niefortunnie sformułowane brzmienie przepisu. Przesłanki wykładni autentycznej przemawiały tym samym za przyjęciem, że począwszy od dnia 1 stycznia 2002 r. zasiłek pielęgnacyjny przysługiwał tylko tym osobom, które mogły udokumentować powstanie niepełnosprawności w wieku uprawniającym do zasiłku rodzinnego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał skarżącą za osobę, która należy do kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku, naruszając tym samym art. 14 ust. 3 pkt 2 przedmiotowej ustawy zasiłkowej w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 3o kwietnia 2004 r. Uchybienie to dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, iż skoro niepełnosprawność skarżącej nie powstała w wieku uprawniającym do zasiłku rodzinnego na dziecko, to zasiłek pielęgnacyjny nie powinien zostać przyznany. Tym samym Kolegium zasadnie uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] i na mocy art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. umorzyło postępowanie. Zważyć bowiem należy, iż w okresie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, a to stanowi o obowiązku umorzenia postępowania na podstawie art. 138 §2 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 57 obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, osoba uprawniona do dnia wejścia w życie ustawy do zasiłku pielęgnacyjnego zachowuje nadal do niego prawo, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym tę osobę do zasiłku rodzinnego przysługującego na dziecko. Jak wyżej wskazano wymogu tego strona skarżąca nie spełniała, stąd wskazany przepis przejściowy z "nowej" ustawy nie miał w tym przypadku zastosowania. Należy także podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skarżącej w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie zignorował wyroku Sądu Rejonowego, a jedynie słusznie wskazał, iż nie Sąd powszechny decyduje o tym, czy i od kiedy skarżąca jest uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego, lecz odpowiedni organ administracji. Za chybiony uznać należy także zarzut dotyczący naruszenia przez organ II instancji zasady nieretroakcji. To skarżąca uruchamiała postępowanie odwoławcze, a rolą organów II instancji jest korygowanie błędów w postępowaniu organów I instancji, zaś art. 139 k.p.a. zezwala organowi odwoławczemu na wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co w ocenie Sądu miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu i co stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. /-/P. Miładowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/E.Kręcichwost-Durchowska jf