IV SA/Po 785/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego2014 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w upadłości [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...]z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane, 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu na rzecz skarżącej [...] S.A. w upadłości [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł na [...] S.A. w [...] (zwanej dalej skarżącą) oraz wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia zastrzegając, że w przypadku niewykonania obowiązku nakładane będą grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej u.p.e.a.) oddalił zarzuty skarżącej, wniesione w sprawie egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w ww. tytule wykonawczym. Uzasadniając napisał, że skarżąca podniosła następujące zarzuty przeciwko postanowieniu: 1. egzekwowane decyzje Inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy, wskazane w punktach 1-14 nakazu z dnia [...] maja 2012 roku, nr [...], zostały już w znacznej części zrealizowane. W miarę wpływu środków pieniężnych spłacane jest zadłużenie zobowiązanej wobec pracowników z tytułu zaległych świadczeń ze stosunku pracy, 2. w tytule wykonawczym błędnie wskazano osobę zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie zobowiązaną jest [...] S.A. w upadłości układowej, z siedzibą w [...], a nie - jak określono w tytule wykonawczym, [...] S.A. z siedzibą w [...], 3. określając wysokość grzywny w kwocie 50.000,00 zł organ egzekucyjny zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, bowiem zobowiązana znajduje się w trudnej trudnej sytuacji gospodarczej. Niewypłacanie należnych pracownikom świadczeń ze stosunku pracy jest spowodowane brakiem wystarczających środków finansowych. Grzywna w celu przymuszenia w kwocie 50.000,00 zł jest zbyt wysoką karą gdyż pogłębi złą sytuację finansową przedsiębiorstwa i nie przyczyni się do przyrostu środków pieniężnych na wynagrodzenia pracownicze i inne świadczenia ze stosunku pracy. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że o wykonaniu egzekwowanego obowiązku można mówić tylko wtedy, gdy decyzja będąca obowiązkiem egzekwowanym w toku postępowania egzekucyjnego zostanie wykonana w całości. Odnosząc się do zarzutu skarżącej co do jej błędnego oznaczenia organ m.in. wskazał, że ogłoszenie upadłości nie wyłącza samo przez się danego podmiotu z obrotu gospodarczego. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego względem skarżącej organ podniósł, iż w tym przypadku organ mógł zastosować tylko jeden środek egzekucyjny w postaci grzywny. Ponadto organ podkreślił, że wysokość grzywny uzależniona jest od uznania administracyjnego organu. Wskazano również, że grzywna może zostać umorzona lub zwrócona w razie zrealizowania obowiązku przez skarżącą, tj. wypłacenie egzekwowanych wynagrodzeń. Od powyższego postanowienia skarżąca w ustawowym terminie złożyła zażalenie. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej kpa) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że o wykonaniu egzekwowanego obowiązku można mówić tylko wtedy, gdy decyzja będąca obowiązkiem egzekwowanym w toku postępowania egzekucyjnego zostanie wykonana w całości. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przesłanka określona w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. dotyczy sytuacji, gdy obowiązek zostanie wykonany przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, tj. przed doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Wykonanie obowiązku po wszczęciu egzekucji może być wyłącznie podstawą umorzenia grzywny w celu przymuszenia, a nie umorzenia postępowania egzekucyjnego wskutek wniesienia zarzutu. Jeżeli zobowiązany wykonał obowiązek po podjęciu pierwszej czynności egzekucyjnej, to brak omawianej podstawy zarzutu i jednocześnie przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż obowiązek istniał jeszcze w chwili wszczęcia egzekucji (por. Przybysz P., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003). Dalej podzielił argumentację organu I instancji, że o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego można mówić tylko w przypadku, gdy istnieje w tym względzie możliwość wyboru. Jeśli natomiast w konkretnej sytuacji organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny, to wówczas nie jest on uprawniony, a wręcz zobowiązany do jego stosowania. Ocena stopnia dolegliwości należy do organu egzekucyjnego. Ocena prawidłowości zastosowania uznania administracyjnego przez organ egzekucyjny w przedmiotowym postępowaniu dokonana została przez organ II instancji, tj. Okręgowego Inspektora Pracy, w toku postępowania w sprawie rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia 8 lutego 2013 roku. Zastrzeżenia skarżącej, dotyczące wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia, nie mieszczą się więc w katalogu podstaw zarzutów sformułowanym w art. 33 u.p.e.a. Organ odwoławczy wskazał również, że grzywna może zostać umorzona lub zwrócona w razie zrealizowania obowiązku przez skarżącą, tj. wypłacenia egzekwowanych wynagrodzeń. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Skarżąca. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła obrazę: - art. 7 § 1 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie środka przewidzianego w ustawie, - art. 7 § 2 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie środka nie zmierzającego w sposób bezpośredni do realizacji przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku lub przez nie zastosowanie środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, - art.119 § 1 u.p.e.a przez jego błędną wykładnię, - art.121 § 2 u.p.e.a przez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż przy zastosowaniu środka w postaci grzywny organ nie wziął pod uwagę okoliczności faktycznych w postaci trudnej sytuacji ekonomicznej skarżącej. Działanie organu zmierzało w sposób bezpośredni do realizacji obowiązku przez skarżącą. Z tego względu było niezgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności, gdyż powodowało pogłębienie złej sytuacji ekonomicznej skarżącej. Zdaniem skarżącej nie można stosować grzywny bez oderwania od sytuacji zobowiązanego. Skarżąca powołała się na fakt postawienia jej w stan upadłości z możliwością ogłoszenia układu. Skarżąca zarzuciła, iż organ wbrew dyspozycji art.7 § 2 u.p.e.a. nie zastosował środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego mając na uwadze wysokość grzywny i sytuację ekonomiczną skarżącej spółki. Podkreśliła, że nałożona grzywna nie zmierza – wbrew dyspozycji art.7 § 2 u.p.e.a. do realizacji nałożonego obowiązku. W sytuacji, gdy spółka stara się wykonać w jak największym zakresie ciążące na niej obowiązki zapłata wymierzonej grzywny, stanowiącej równowartość miesięcznego wynagrodzenia około 1/3 całej załogi przedsiębiorstwa Skarżącej, w jasny sposób narusza zasadę najmniejszej uciążliwości środka egzekucyjnego względem zobowiązanego. W ocenie skarżącej organ naruszył także art.119 § 1 u.p.e.a. zarzucając bezcelowość nałożonej grzywny i jej sprzeczność z zasadą gospodarnego prowadzenia egzekucji. Okręgowy Inspektor Pracy w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i ją rozszerzając. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli zostały w niej podniesione. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. W uznaniu sądu żaden z wymienionych w skardze przepisów nie został naruszony. Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Sąd stwierdził jednak z urzędu, że organy, w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie dostrzegły przepisów proceduralnych, które mogły mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] września 2012 roku Sąd Rejonowy [...] ogłosił co do [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] upadłość z możliwością zawarcia układu. Ta okoliczność może mieć podstawowe znaczenie dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji. Prawo upadłościowe i naprawcze nakazuje, o ile to możliwe, zaspokoić wierzycieli w jak najwyższym stopniu przy rozważeniu zachowania przedsiębiorstwa w całości. W przedmiotowej sprawie prowadzone postępowanie egzekucyjne ma na celu zmuszenie nałożoną grzywną pracodawcy do wypłacenia pracownikom należności ze stosunku pracy. Otóż, zgodnie z przepisem art. 140 Prawa upadłościowego i naprawczego z dnia 28 lutego 2003 r. (Dz.U.2012.1112 j.t.): 1. Postępowanie egzekucyjne dotyczące wierzytelności objętej z mocy prawa układem, wszczęte przed ogłoszeniem upadłości, ulega zawieszeniu z mocy prawa z dniem ogłoszenia upadłości. Sumy uzyskane w zawieszonym postępowaniu, a jeszcze niewydane, przelewa się do masy upadłości po uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości. 2. Po ogłoszeniu upadłości jest niedopuszczalne wykonanie wydanego przed ogłoszeniem upadłości dłużnika postanowienia o zabezpieczeniu roszczenia wynikającego z wierzytelności objętej z mocy prawa układem. 3. Sędzia-komisarz na wniosek upadłego albo zarządcy może uchylić zajęcia dokonane przed ogłoszeniem upadłości w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym dotyczącym wierzytelności objętej z mocy prawa układem, jeżeli jest to konieczne dla dalszego prowadzenia przedsiębiorstwa. Prawo upadłościowe i naprawcze wskazuje jakie należności nie są objęte układem w przepisie art. 273. Zgodnie z art. 273 ust. 1 układ nie obejmuje: 1) należności alimentacyjnych oraz rent z tytułu odszkodowania za wywołanie choroby, niezdolności do pracy, kalectwa lub śmierci oraz z tytułu zamiany uprawnień objętych treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę; 2) roszczenia o wydanie mienia, o którym mowa w art. 70; 3) (uchylony); 4) wierzytelności, za które upadły odpowiada w związku z nabyciem spadku po ogłoszeniu upadłości, po wejściu spadku do masy upadłości; 5) składek na ubezpieczenia społeczne. W ustępie drugim art. 273 ustawodawca wskazał, że układ nie obejmuje należności ze stosunku pracy oraz wierzytelności zabezpieczonej na mieniu upadłego hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym, zastawem skarbowym lub hipoteką morską, w części znajdującej pokrycie w wartości przedmiotu zabezpieczenia, chyba że wierzyciel wyraził zgodę na jej objęcie układem. Zgoda na objęcie wierzytelności układem powinna być wyrażona w sposób bezwarunkowy i nieodwołalny, najpóźniej przed przystąpieniem do głosowania nad układem. Zgoda może być wyrażona ustnie do protokołu z przebiegu zgromadzenia wierzycieli. Wynika więc z tego, że należności ze stosunku pracy mogą być objęte układem, jeżeli pracownicy wyrazili na to zgodę. To uregulowanie prawne należy powiązać z brzmieniem przepisu art. 56 u.p.e.a, który w § 1 stanowi, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. § 2. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, z przyczyny określonej w § 1 pkt 2 i 3 może nastąpić tylko w przypadkach, gdy nie zagraża to interesowi społecznemu. Przekładając to na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nałożona przez organy administracji grzywna miała służyć wykonaniu obowiązku polegającego na zapłaceniu należności pracowniczych. Prawo upadłościowe i naprawcze przewiduje objęcie tych należności układem, za zgodą pracowników. Organy administracji nie poczyniły wyjaśnień, czy zgoda taka, co do przedmiotowych należności pracowniczych, została złożona. Sąd miał na uwadze to, że grzywna w celu przymuszenia jest jedynym środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym mającym charakter przymuszający, a nie typowo zaspokajający. Nie oznacza to jednak, że jej nałożenie nie prowadzi bezpośrednio do wykonania egzekwowanego obowiązku. Z uwagi na swoją prostą formę oraz dolegliwość finansową, grzywna stanowi skuteczny środek mający na celu skłonienie samego zobowiązanego do wykonania nałożonego na niego obowiązku, bez potrzeby angażowana osób trzecich. Z powyższego uregulowania prawnego wynika, że postępowanie egzekucyjne dotyczące wierzytelności z mocy prawa objętej układem powinno być zawieszone, o ile się już toczyło w dacie ogłoszenia upadłości z możliwością zawarcia układu. Przepisy nie normują wyraźnie kwestii, czy po ogłoszeniu upadłości z możliwością zawarcia układu dopuszczalne jest wszczęcie przeciwko upadłemu postępowania egzekucyjnego. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że zakaz kontynuowania postępowań egzekucyjnych i zabezpieczających, wyrażający się w ich zawieszeniu z mocy prawa, odnosi się a fortiori do wszczynania tych postępowań (tak też S. Gurgul, s. 516). Zakaz wszczynania postępowań egzekucyjnych dotyczy wszakże tylko wierzytelności, które z mocy prawa są objęte układem. A wierzytelności pracownicze jak wskazuje ustawa ,chociaż nie są objęte z mocy ustawy układem mogą zostać nim objęte, jeżeli pracownicy wyrażą na to zgodę. W tej sytuacji w ogóle niedopuszczalne byłoby wszczynanie postępowania egzekucyjnego a co dopiero jego dalsze prowadzenie. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd, w punkcie 1 wyroku, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił postanowienie zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane – jak w punkcie drugim wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić poglądy prawne i wykładnię przepisów prawa przedstawioną przez Sąd w uzasadnieniu.