IV SA/Po 786/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Sekcji Krajowej Pracowników [...] w [...] na decyzję Komisji Dyscyplinarnej [...] oraz urzędów skarbowych województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, 1. uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Komisji Dyscyplinarnej [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...], 2. zasądza od Komisji Dyscyplinarnej [...] oraz urzędów skarbowych województwa [...] na rzecz skarżącej Sekcji Krajowej [...] w [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania IV SA/Po 786/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]. maja 2013 r. nr [...]. po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja Dyscyplinarna dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa [...] odmówiła udostępnienia informacji publicznej – Radzie Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w [...] w zakresie przekazania orzeczeń wydanych na podstawie przepisów o służbie cywilnej przez wspólną Komisję Dyscyplinarną dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa [...] w latach [...], [...] i [...] r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 ust. z dn. 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 nr 267 ze zm. – winno być Dz. U. z 2013 poz. 267) oraz art. 3 ust.1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112 poz. 1189 ze zm.). Decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskiem z dnia [...].08.2012 r. Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" w [...] zwróciła się do Komisji Dyscyplinarnej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie orzeczeń wydanych na podstawie przepisów o służbie cywilnej przez wspólną Komisję Dyscyplinarną dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa [...] w latach [...] r. Decyzją z dnia [...].02.2012 r. nr [...] odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie orzeczeń wydanych w latach [...]. Następnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dnia 11.07.2012 r. sygn. IV SA/Po 393/12 skargę na powyższą decyzję oddalił. Natomiast decyzję z dnia [...] października 2012 r. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2012 r. [...], które odmawiała udostępnienia informacji publicznej za lata [...], [...] i [...] r. wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił. Rozpoznając sprawę ponownie Komisja Dyscyplinarna uznała, że żądana przez wnioskodawcę informacja publiczna stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stąd wezwała wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego wymaganego do udostępniania żądanej informacji publicznej. Ponieważ wnioskodawca wskazał, że wykazanie interesu publicznego jest nieuprawnione i stanowi ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej – organ odmówił udostępnienia żądanych orzeczeń. Składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ "Solidarność" zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie: 1. art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); 2. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej: "UDIP"; 3. art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine KPA – w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze UDIP. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Komisja Dyscyplinarna dla Izby Skarbowej w [...] decyzją z dnia [...].06.2013 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję z dnia [...].05.2013 r. W uzasadnieniu decyzji Komisja wskazała, że przywołane przepisy Konstytucji RP nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy, gdyż warunkiem samoistnego stosowania Konstytucji jest brak stosownej regulacji ustawowej oraz dostateczna szczegółowość normy konstytucyjnej. Organ wskazał, że na podstawie wyraźnej dyspozycji ustawodawcy zawartej w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, treść tych przepisów, jak również ich znaczenie dla porządku prawnego winna być interpretowana w ścisłym związku z wynikającymi z nich przepisami rangi ustawowej. Zgodnie z powołanym przepisem tryb i zasady udostępniania informacji publicznej określają ustawy, w tym przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie dla informacji publicznej. W ocenie organu żądana informacja stanowi informację przetworzoną, toteż uzyskanie przez zainteresowaną Radę, jest możliwe wyłącznie w zakresie w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny, przy czym powinność wykazania interesu publicznego jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej spoczywa na wnioskodawcy. Organ podkreślił, że skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie danego podmiotu. Komisja wywodzi, że Rada Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NZZ "Solidarność" nie dysponuje możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa [...] jak i pozostałych komisji działających w aparacie skarbowym. Natomiast sam fakt upublicznienia rozstrzygnięć Komisji Dyscyplinarnej - jak chce tego wnioskodawca - jako element wpływający na "polepszenie" jakości pracy rzeczników dyscyplinarnych, składów orzekających Komisji Dyscyplinarnej i służby cywilnej jako całości - nie odpowiada pojęciu działania w ramach interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Sekcja Krajowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Skarbowych w [...] zarzuciła: A. Naruszenie prawa materialnego w postaci - art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret pierwsze art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 2, ustawy o dostępie do informacji publicznej B. Naruszenie prawa procesowego w postaci art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 §1, art. 80, art. 15 w związku z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine K.P.A. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji. W konkluzji skarżąca Sekcja wnosiła o uchylenie skarżonych decyzji oraz nakazanie Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa [...] stosownie do wniosku z [...] sierpnia 2012 r. udzielenie informacji w terminie 14 dni od otrzymania zwróconych akt sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca kwestionowała fakt przyjęcia przez organ, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej i że niezbędnym było wykazanie przez wnioskodawcę istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Komisja Dyscyplinarna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierujące się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zakończonego aktu z normami ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Przy kontroli zaskarżonego aktu Sąd musiał mieć również na uwadze fakt, że do wydania obecnego aktu doszło po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Komisję Dyscyplinarną, bowiem uprzednie decyzje odmawiające udzielenia informacji publicznej w tej samej materii zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2013 r. sygn. IV SA/Po 6/13. Z tych powodów kontrolując sprawę ponownie Sąd jest związany brzmieniem art. 153 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 poz. 270, dalej P.p.s.a.), który stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia." Należy wskazać, że w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. Sąd przesądził, że - zanonimizowane orzeczenia dyscyplinarne wydane przez Komisję Dyscyplinarną dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędów skarbowych województwa [...] na podstawie przepisów o służbie cywilnej w latach [...], [...] i [...] są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 nr 112 poz. 1198 ze zm. - dalej u.d.i.p.) - Komisja Dyscyplinarna dla członków korpusu służby cywilnej jest "inną jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., polegające na orzekaniu o prawie do służby publicznej - podmiotem reprezentującym Komisję Dyscyplinarną, obowiązanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej związanej z działalnością orzeczniczą takiej Komisji, jest jej przewodniczący. W konsekwencji rozstrzygnięcie przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej w zakresie udostępniania informacji publicznej jest jego osobista kompetencją, a tym samym nie wymaga podpisania przez wszystkich członków Komisji lub jej składu orzekającego - wystarczającym jest podpis wyłącznie podpis przewodniczącego Komisji. W merytorycznej ocenie zaskarżonych decyzji Sąd w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt. IV SA/Po 6/13 stwierdził: "W ocenie Sądu już z uwagi na treść wniosku RSKPS o udostępnienie informacji publicznej odmowa udostępnienia żądanych orzeczeń przez Przewodniczącego Komisji z powołaniem się na ograniczenia wynikające z ochrony danych osobowych – czego dotyczy art. 5 ust. 2 (prywatność osób fizycznym), a nie ust. 1 (tajemnice ustawowo chronione) jak to błędnie przyjmuje Przewodniczący Komisji – nie może być uznana za zasadną. Skoro bowiem Skarżąca wyraźnie wnioskowała o orzeczenia "z zakrytymi danymi" osób, wobec których prowadzono postepowania, to rzeczą podmiotu udostępniającego było dokonania takiej anonimizacji orzeczeń, która uniemożliwiałaby identyfikację tych osób. Podkreślała to zresztą – i wyraźnie się na to godziła – sama Skarżąca, która w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazywała, że to do organu zobowiązanego do udostępnienie informacji publicznej należy ocena, w jakim zakresie dokonać anonimizacji, by sprawić, że ustalenie danych osobowych będzie bardzo utrudnione. W tym miejscu godzi się podkreślić – w ślad za trafnym poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 09 stycznia 2013 r. (I OSK 2449/12 i I OSK 2450/12, CBOSA) – że usunięcie danych osobowych z odpisu orzeczenia komisji dyscyplinarnej nie stanowi przetwarzania danych osobowych w rozumieniu art. 7 pkt 2 u.o.d.o. Dostatecznej podstawy do odmowy udostępnienia żądanych orzeczeń nie może stanowić też ogólnikowe stwierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dla zachowania wymogów, o których mowa w art. 6 u.o.d.o, nie wystarczy usunięcie takich informacji jak: imię, nazwisko, stanowisko, dane urzędu, w jakim dana osoba była zatrudniona, gdyż inne informacje zawarte w orzeczeniach dyscyplinarnych, a opisujące stan faktyczny i okoliczności zdarzenia, mogą w większości przypadków pozwolić na łatwą identyfikację osoby, której zdarzenie dotyczy. Twierdzenie to jest gołosłowne i nieprzekonujące, zwłaszcza jeśli się zważy, że w niniejszej sprawie – jak to już wcześniej wspomniano – rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia orzeczeń było dokonanie takiej ich anonimizacji, która uniemożliwiałaby identyfikację osób. Poza tym nawet w sytuacji, gdyby w związku z realizacja wniosku realnym stało się niebezpieczeństwo ujawnienia danych (identyfikacji) osób, wobec których toczyło się postępowanie dyscyplinarne, to i tak podmiot zobowiązany, odmawiając przekazania żądanych orzeczeń, musiałby jeszcze wykazać, że osoby te nie należą do kręgu osób wskazanych w art. 5 ust. 2 u.o.d.o., których nie dotyczy ustanowione w tym przepisie ograniczenie prawa do informacji publicznej za względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy mianowicie m.in. informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji. W stosunku do takich osób ograniczenie prawa do informacji publicznej mogłoby nastąpić jedynie w przypadku, gdyby osoba pełniąca funkcje publiczne – w tym przypadku członek korpusu służby cywilnej – odpowiadał dyscyplinarnie za zachowanie niezwiązane z pełnieniem funkcji publicznej w rozumieniu powołanego przepisu, np. za niegodne zachowanie się poza służbą. Istnienia takich okoliczności w niniejszej sprawie Przewodniczący Komisji nie wykazał. Dla ustalenia, czy wszystkie osoby będące członkami korpusu służby cywilnej są "osobami pełniącymi funkcje publiczne", niezbędne jest – jak trafnie wskazał NSA w wyrokach z 09 stycznia 2013 r. ( I OSK 2449/12 i I OSK 2450/12, CBOSA) – dokonanie wykładni tego pojęcia posiłkując się treścią art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego oraz art. 104 u.s.c. Na tej podstawie należy przyjąć, że funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowa, a także inna osoba w zakresie, w którym jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą taka jest w tym zakresie także członek korpusu służby cywilnej. Zatem we wskazanym wyżej znaczeniu członek korpusu służby cywilnej jest funkcjonariuszem publicznym, do którego ma zastosowanie art. 5 ust.2 u.d.i.p. W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. orzeczenia dyscyplinarne dotyczące członków korpusu służby cywilnej w przedmiocie przewinień związanych z wykonywaniem ich funkcji są informacjami publicznymi, nie podlegającymi ograniczeniem co do dostępu. Co do takich informacji nie znajduje więc zastosowania powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 27 u.o.d.o. (por. wyroki NSA z 09.01.2013 r., I OSK 2449/12 i I OSK 2450/12. CBOSA). Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji nie zajmował się kwestiami przesądzonymi prawomocnym wyrokiem o sygnaturze IV SA/Po 6/13 z 13.03.2013 r., lecz stwierdził, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, stąd wnioskodawca winien wykazać interes publiczny w uzyskaniu żądanej informacji. Uszło jednakże uwadze organu orzekającego w sprawie, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składowania wniosku, nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania, będzie szczególnie interesu dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji o charakterze przetworzonym. W niniejszej sprawie, Sąd uznał , że podmiot zobowiązany nie wykazał na żadnym etapie postępowania, że objęte żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd miał na uwadze pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądy Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2012 r. I OSK 1477/12, w którym stwierdzono, że "informacja publiczna przetworzona, , o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądanie udostępnienia wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią także informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu." Jednakże w celu umożliwienia Sądowi kontroli zasadności przyjęcia, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, niezbędnym jest aby zobowiązany organ do udzielenia informacji podał, co będzie musiał uczynić – jakich analiz, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych musi dokonać. W rozpoznawanej sprawie winno się to sprowadzić do wyjaśnienia ile orzeczeń Komisji Dyscyplinarnej należy przygotować dla wnioskodawcy i wreszcie wskazać na czym będzie polegało przetworzenie. Należy również zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. IV SA/Po 6/13 Sąd wyraził stanowisko, które wiąże organ rozstrzygający wniosek, że samo usunięcie danych osobowych z odpisu orzeczenia Komisji Dyscyplinarnej nie stanowi przetwarzania danych osobowych w rozumieniu art. 7 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.). Sąd kontrolujący niniejszą sprawę wyraża pogląd tożsamy z wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn.. I OSK 976/11 iż "odmowa udostępnienia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego może nastąpić jedynie w przypadku wykazania przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, iż uzyskanie takiej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. "Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mienia komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (vide: wyrok NSA z 21.09.2012 r. I OSK 1477/12). W świetle przedstawionych wyżej argumentów Sąd nie podziela wywodu Komisji Dyscyplinarnej, iż powinność wykazania interesu publicznego spoczywa na wnioskodawcy, a skuteczne działania w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie danego podmiotu. W konkluzji należy stwierdzić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wykazać, na czym miałoby polegać przetworzenie orzeczeń dyscyplinarnych Komisji na lata [...], [...] i [...] i ile tych orzeczeń wydano, a nadto, do wykazania że uzyskanie takiej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Sądu Komisja Dyscyplinarna dla Izby Skarbowej w [...] oraz urzędników skarbowych województwa [...] rozstrzygając kontrolowaną sprawę naruszała przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wadliwie interpretując wskazane przepisy, a także przepisy prawa procesowego 6, 7, 8 KPA oraz 77 § 1, 80, 107 § 1 KPA. Sąd nie odnosi się do zarzutu naruszenie wskazanych w skardze przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czy też pozostałych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem ocena ewentualnych naruszeń będzie możliwa dopiero na etapie prawidłowego zakwalifikowania żądanej informacji jako prostej, ewentualnie przetworzonej. Natomiast żądanie skargi dotyczące nakazania organowi pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku, w określonym terminie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku. AW