IV SA/Po 788/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz Skarżącej E. W. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Dnia [...] kwietnia 2010 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek E. W. o wydanie, na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), decyzji uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...]. Przywołaną decyzją nakazano wnioskodawczyni rozbiórkę ogrodzenia na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], gmina D., na granicy z działką nr [...] stanowiącą pas przylegający do drogi (ul. [...]). Uzasadniając wnioskodawczyni wskazała, że ogrodzenie, którego rozbiórkę nakazano, istniało już na działce, zanim strona ją zakupiła. Według ustaleń strony poprzedni właściciel nieruchomości dobrowolnie przekazał pas ziemi o szerokości 2 metrów na poszerzenie drogi. Jeszcze na własnej działce, przed zatwierdzeniem projektu jej podziału, przestawił istniejący już płot o szerokość przekazanego pasa ziemi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], działając na podstawie art. 104 i art. 154 § 2 kpa odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2006 r. nr [...] wydanej w sprawie zgodności z przepisami budowy ogrodzenia na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], w granicy z działką nr [...] stanowiącą pas przylegający do drogi (ul. [...]) i nakazującej właścicielowi – E. W. zamieszkałej [...], rozbiórkę ogrodzenia na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], w granicy z działką nr [...]. Uzasadniając napisał, że stosownie do art. 154 kpa uchylona w tym trybie może być jedynie taka decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Organ I instancji wskazał, że pojęcie "nabycia prawa" w drodze decyzji administracyjnej rozumieć należy szeroko, uznając, że każde indywidualne, merytoryczne rozstrzygnięcie prawne kształtujące sytuację prawną strony powoduje nabycie przez strony prawa, a tak rozumiane nabycie prawa następuje również w decyzji nakładającej na jedną ze stron obowiązek (w tym nakaz rozbiórki). Organ wskazał na przy tym na orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 1076/00 oraz wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3205/01). Od opisanej decyzji odwołanie wniosła strona wskazując, że podstawą decyzji nakazującej rozbiórkę była okoliczność uchybienia terminowi złożenia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania ogrodzenia. Sprawa ma wymiar wyłącznie formalny, a nie merytoryczny. Rozebranie ogrodzenia tylko po to, aby następnie, w oparciu o zgłoszenie, postawić je na nowo, trudno uznać za uzasadnione jakimikolwiek względami. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wskazał, że warunkiem możliwości zastosowania art. 154 kpa jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron i za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja rozbiórkowa jest decyzją ostateczną, jak również jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalony jest bowiem pogląd, że decyzja nakładająca na stronę postępowania obowiązek jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, gdyż wpływa to na jej sytuację prawną. Nadto organ odwoławczy w trybie art. 9 kpa poinformował stronę, że decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być uchylona lub zmieniona na podstawie art. 155 kpa, jeżeli zostaną spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła E. W., domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając powtórzyła argumenty podnoszone w odwołaniu i oceniła, że daleko idący formalizm wydanych decyzji zmusza ją do podkreślenia, że wydane w sprawie decyzje i postanowienia zamiennie opisują lokalizację działki: raz jako położonej w G., innym razem jako położonej w P. W ocenie skarżącej jej przypadek wpisuje się idealnie w licznie występujący w mediach schemat zmagań obywatela z bezduszną administracją. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że jego uprawnienia określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że obie wydane w sprawie decyzje nie mogą się ostać z powodu naruszenia przepisów postępowania, sygnalizowanego w skardze. Podkreślenia wymaga, że nie oznacza to uznania całej skargi za uzasadnioną. Należy zaznaczyć, że w niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował wyłącznie decyzje odmawiające uchylenia decyzji z dnia [...] września 2006 r. W szczególności Sąd nie kontrolował zgodności z prawem decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia, bowiem kwestia ta pozostaje poza granicami tej sprawy. Niniejszej postępowanie zostało wywołane wnioskiem strony, powołującej się na art. 154 kpa. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podnieść należy, iż tryb wskazany przez stronę jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej i dotyczy on wzruszenia (uchylenia lub zmiany) zarówno decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, ale także decyzji prawidłowych, które nie są dotknięte żadnymi wadami. Przedmiotem tego postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej – w tym przypadku rozbiórkowej, tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z tego też względu podnoszone przez stronę zarzuty i wątpliwości natury merytorycznej w postępowaniu prowadzonym w powyższym trybie pozostają dla rozstrzygnięcia bez istotnego znaczenia, a wszczęte takim wnioskiem postępowanie nie może obejmować po raz kolejny kontroli decyzji rozbiórkowej. Uwzględniając powyższe uwagi należy wskazać, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 kpa, przed przystąpieniem do oceny zasadniczych przesłanek określonych w art. 154 § 1 kpa koniecznym jest ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte w stosunku do decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nie jest dopuszczalne wszczęcie w trybie art. 154 § 1 kpa nadzwyczajnego postępowania w stosunku do decyzji nieostatecznej, oraz takiej na mocy której strona nabyła prawo. Niewątpliwie zakres znaczeniowy ustawowego pojęcia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" budził wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i w orzecznictwie. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień, przy czym decyzja taka jest decyzją merytoryczną, bowiem załatwia sprawę, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje "są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych", a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo. Nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek, bowiem każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne mające znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie kształtuje sytuację prawną strony i jako takie musi być traktowane, jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok NSA z 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01, publ. Monitor Prawny 2003/14/627). W tym zakresie trafna jest argumentacja organów administracji, które odmawiały uchylenia decyzji rozbiórkowej, bowiem decyzja ta jest decyzją na mocy której strona nabyła prawo (w rozumieniu art. 154 § 1 kpa), a w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania tryb określony w art. 154 § 1 kpa. Należy podkreślić, że organ rozpoznający wniosek strony o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa nie może rozważać uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa. Organ administracji jest bowiem związany wnioskiem strony, a przedmiot postępowania określany jest we wniosku wszczynającym postępowanie. Również do strony należy wybór trybu postępowania. Wybór za stronę trybu postępowania stanowiłby nieuprawnione wkroczenie w uprawnienia procesowe strony (por. wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07, LEX 505314). Tym samym z aprobatą Sąd ocenia fakt, że organ odwoławczy jednocześnie poinformował stronę o regulacji art. 155 kpa dopuszczającego zmianę lub uchylenie w każdym czasie, za zgodą strony decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Sąd wskazuje, że powodem uchylenia wydanych w sprawie decyzji jest wewnętrzna sprzeczność w decyzji organu I instancji, która nie została usunięta w postępowaniu odwoławczym. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca zamieszkuje w nieruchomości, której dotyczy zarówno decyzja rozbiórkowa jak i obie wydane w sprawie decyzje. Tymczasem organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu wskazuje, że nieruchomość której dotyczą wydane w sprawie decyzje znajduje się w miejscowości G., przy ul. [...], natomiast adresatka decyzji mieszka w gminie P. przy ul. [...]. Każda decyzja administracyjna winna być rzetelna, spójna i wolna od niejasności oraz nieścisłości. Ponieważ analizowana decyzja odnosi się do zagadnienia rozbiórki, zaaprobowanie przez organ odwoławczy decyzji zawierającej którąkolwiek z wymienionych wad i nie podjęcie próby wyeliminowania wadliwości stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, wobec którego sąd nie mógł pozostać obojętnym. Zgodnie z art. 49 b ust. 1 ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wynika z tego przepisu, co jest logiczne – konieczność dokładnego określenia który to obiekt ma być rozebrany, a więc dokładny adres. Nie może zaistnieć sytuacja, w której strona musi domyślać się o jaki obiekt chodzi. Brak dokładnego oznaczenia budowli podlegającej rozbiórce jest uchybieniem przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy a także art. 107 kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji, mając na uwadze wskazane przez sąd naruszenie przepisów, ustali jaki jest dokładny adres obiektu podlegającego rozbiórce, tym samym eliminując nieścisłości w swych decyzjach, a także ustali, czy strona zamierza kontynuować postępowanie wywołane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. a jeżeli tak to w jakim trybie, po czym będzie procedował dalej, stosownie do okoliczności. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.