IV SA/Po 792/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...]zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lipca 2018 r. S. W. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie "SKO") o przekazanie mu wszystkich sygnatur spraw toczących się w SKO: jego, jego żony H. W. oraz jego synów T. i F. W., które toczyły się przed SKO od 2010 r. Podkreślił, że obok sygnatur należy zaznaczyć, czego te sprawy dotyczyły. Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując w podstawie prawnej na art. 16 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p."), odmówiło udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu stwierdziło, że informacja publiczna, o którą wnosi S. W., jest informacją przetworzoną. Podkreśliło, że wnioskodawca jako strona postępowania lub pełnomocnik strony (H. W., F. W., T. W.) w sprawach, o które wnioskuje, powinien być w posiadaniu wszystkich sygnatur spraw wychodzących z SKO. Organ zaznaczył, że nie prowadzi oddzielnej obsługi kancelaryjnej na potrzeby S. W.. Wnosząc odwołania do SKO w P., jako strona czy pełnomocnik stron, otrzymywał on decyzje, a każda z nich posiadała sygnaturę sprawy, pod jaką była zarejestrowana. Ponadto organ stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał, aby oczekiwana przezeń informacja była szczególnie istotna dla interesu publicznego, a zatem nie został spełniony warunek określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na opisaną decyzję SKO, S. W. złożył od razu (tj. bez uprzedniego zwrócenia się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarga nie zawierała zarzutów, wniosków ani uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca udostępnienia informacji publicznej. Podstawę odmowy stanowiło uznanie przez organ, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a nie zostało wykazane, aby jej uzyskanie przez skarżącego było szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p."). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odmowna wydana przez SKO jest co najmniej przedwczesna, gdyż organ ten: 1) w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił żadnych argumentów, z których by wynikało, że żądana informacja jest rzeczywiście informacją publiczną przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; 2) przed wydaniem decyzji nie wezwał wnioskodawcy o wykazanie, że uzyskanie żądanej informacji – uznanej przez organ za informacje przetworzoną – jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu ww. przepisu. Ad 1 Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym (zwrotem niedookreślonym), które nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Lektura wypowiedzi doktryny i judykatury dowodzi istotnej trudności w możliwie precyzyjnym wytyczeniu granicy pomiędzy publiczną "informacją przetworzoną", a publiczną "informacją prostą". Problem pojawia się mianowicie, gdy wnioskodawca występuje o przedstawienie mu wielu (dziesiątek, setek itd.) informacji prostych – tak jak to może mieć miejsce w kontrolowanej sprawie. Rozstrzygając tę sprawę należy mieć na uwadze, że skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji w postaci wskazania sygnatur i przedmiotów wszystkich spraw toczących się przed SKO w P. (jak należy rozumieć: obecnie oraz w przeszłości) od roku 2010, a dotyczących S. W., H. W., T. W. lub F. W.. W ocenie Sądu w niniejszym składzie, nie budzi wątpliwości stanowisko organu, że informacja żądana przez skarżącego jest informacją publiczną. Skoro bowiem taką informacją jest w szczególności informacja o stanie przyjmowanych przez organy spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), to także dane niezbędne do identyfikacji załatwianych spraw – takie zwłaszcza, jak ich sygnatura, oznaczenie stron lub przedmiotu – muszą być uznane za informację publiczną. Co do zasady informacja o sygnaturze konkretnej sprawy – sama w sobie, a nawet łącznie z oznaczeniem przedmiotu sprawy – stanowi informację prostą, czyli taką informację, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy. Jednakże na gruncie kontrolowanej sprawy nie sposób wykluczyć, że informacje żądane przez skarżącego – zwłaszcza z uwagi na ich prawdopodobny obszerny zakres, będący następstwem spodziewanej wielości spraw toczonych przez S. W. (osobiście lub w charakterze pełnomocnika członków swej rodziny) – mogą stanowić informację przetworzoną. Formułując takie przypuszczenie Sąd w niniejszym składzie ma choćby na uwadze znany mu z urzędu fakt, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu zawisło dotychczas kilkaset spraw ze skarg S. W., H. W., T. W. lub F. W. (na decyzje różnych organów, w tym SKO). Wyjaśniając, w jaki sposób informacja prosta może "przerodzić się" w informację przetworzoną, wypada zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko – akceptowane także przez niniejszy skład orzekający – że w pewnych przypadkach "zwykła" suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną ("kwalifikowaną" sumę informacji prostych), jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd licznych materiałów źródłowych, w których są zawarte, a liczba informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i nadmiernie angażuje po stronie wnioskodawcy środki lub zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. np. wyroki NSA: z 06.10.2011 r., I OSK 1199/11; z 17.05.2012 r., I OSK 416/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). W konsekwencji Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela poglądy wyrażone w tych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przyjęto – ogólnie rzecz ujmując – że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. np. wyroki NSA z 04.08.2015 r., I OSK 1645/14; z 05.03.2015 r., I OSK 863/14; z 09.08.2011 r., I OSK 792/11 – dostępne w CBOSA). Zarazem należy jednak podkreślić, że – jak trafnie wskazano w wyroku NSA z 26 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2349/17 (CBOSA) – ocena wspomnianego nakładu pracy, niezbędnego, by zgromadzić i opracować żądaną przez stronę informację, wymaga odniesienia się do konkretnych danych dotyczących ilości dokumentów podlegających analizie i opracowaniu, a także charakteru koniecznych czynności. Tylko wtedy określenie, że dana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej nie ma charakteru arbitralnego i może podlegać kontroli w postępowaniu odwoławczym oraz sądowoadministracyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie wyjaśnił, opierając się na jakich to przesłankach uznał, iż informacja publiczna, której udostępnienia domaga się skarżący, nie stanowi informacji prostej ("zwykłej" sumy informacji prostych), lecz informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Samo stwierdzenie, że SKO "nie prowadzi oddzielnej obsługi kancelaryjnej na potrzeby Pana S. W., nie jest wystarczające do uznania, iż mamy do czynienia z informacją przetworzoną (w szczególności z "kwalifikowaną" sumą informacji prostych). Jakkolwiek nie można wykluczyć, że sporządzenie wykazu żądanych sygnatur spraw wraz z określeniem ich przedmiotów może się wiązać ze znacznym nakładem sił i środków po stronie organu, to jednak w dobie daleko posuniętej informatyzacji administracji publicznej równie dobrze może się okazać, że istniejące funkcjonalności systemu ewidencyjnego posiadanego (zapewne) przez organ umożliwiają sporządzenie takiego wykazu w prosty sposób, przez automatyczne wygenerowanie i wydruk odnośnego zestawienia z systemu komputerowego (ewidencyjnego) z łatwym użyciem dostępnych kryteriów filtrujących. W związku z tym wypada podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają jakiekolwiek dane, choćby tylko szacunkowe, które pozwalałyby ocenić, że udostępnienie informacji żądanej przez skarżącego wymagałoby od organu znacznego nakładu sił lub środków. W szczególności nie wyjaśniono, jakie czynności i na jak obszernej (choćby w przybliżeniu) bazie danych lub zbiorze dokumentów należałoby wykonać, aby uczynić zadość przedmiotowemu wnioskowi. Wobec tego należy stwierdzić, że organ nie przedstawił, jak dotychczas, przekonujących argumentów na rzecz stanowiska, że żądana informacja publiczna jest rzeczywiście informacją przetworzoną. Ad 2 Niezależnie od powyższego, w sytuacji gdy organ uznał, że wnioskowana informacja ma charakter informacji przetworzonej, to w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jego obowiązkiem było wyjaśnić, czy za jej uzyskaniem przez skarżącego przemawia szczególnie istotny interes publiczny. Ponieważ okoliczność ta nie wynikała z treści wniosku, to w celu jej wyjaśnienia organ, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, winien był wezwać wnioskodawcę do wykazania tej okoliczności w zakreślonym terminie (z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest, w ocenie organu, informacją publiczną przetworzoną – por. wyrok WSA z 24.05.2016 r., IV SAB/Po 28/16, CBOSA). I dopiero w przypadku braku odpowiedzi lub udzielenia odpowiedzi, która w ocenie organu nie potwierdzałaby istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji, organ byłby władny wydać decyzję odmowną na podstawie art. 16 ust. 1 k.p.a. (por. np. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., I OSK 1015/12; z 05.04.2013 r., I OSK 89/13 – CBOSA). Godzi się zauważyć, że w takim przypadku odpowiednie zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 79a § 1 zd. pierwsze k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oba wytknięte wyżej (ad 1 i ad 2) uchybienia organu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na obecnym etapie jej wyjaśnienia – kiedy nie jest pewne, czy żądana informacja rzeczywiście stanowi informację przetworzoną lub czy za jej uzyskaniem przez wnioskodawcę nie przemawia jednak jakiś szczególnie istotny interes publiczny – nie sposób kategorycznie wykluczyć, że przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. został w tym przypadku zastosowany niezasadnie. Należy jeszcze wyjaśnić, że zgodnie z art. 16 ust. 2 in principio u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (z modyfikacjami wyszczególnionymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p.). Oznacza to m.in., że taka decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., a jej wydanie musi zostać poprzedzone rzetelnym postępowaniem wyjaśniającym, prowadzonym według standardów wyznaczonych przez art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie omawianej decyzji winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. – a więc zawierać zwłaszcza wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej – a ponadto w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., czyli zawierać m.in. także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji). Zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi (200 zł). Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań Sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu.