IV SA/Po 792/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów położonych w obrębach geodezyjnych [...] i [...], gm. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 12 w zakresie wyrazów "przed pozwoleniem na ich budowę", § 21 pkt 2 lit. b oraz § 26 pkt 2 lit. f; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych terenów położonych w obrębach geodezyjnych [...] i [...], gm. [...]. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności następujących zapisów uchwały: § 6 ust. 12 w zakresie wyrazów: "przed pozwoleniem na ich budowę", § 21 pkt 2 lit. b, § 26 pkt 2 lit. f. Zdaniem organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem: 1. § 2 ust. 2 w zw. z § 11 i § 10 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. nr 130 poz. 1193) poprzez nieuprawnioną modyfikację treści przepisu wyższego rzędu, tj. zawarcie w planie miejscowym ustaleń w zakresie terminów zgłoszeń budowli podlegających zgłoszeniu w sposób odmienny niż stanowi rozporządzenie; 2. art. 15 ust. 2 i ust. 3 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; zwanej dalej "u.p.z.p.") poprzez zawarcie w treści planu miejscowego nakazu uzgadniania z właścicielami linii warunków lokalizacji obiektów i wykonywania robót budowlanych (w pasie ochronnym napowietrznych linii elektroenergetycznych), a tym samym podjęcie uchwał) z przekroczeniem delegacji ustawowej; 3. art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) poprzez ustalenie w planie miejscowym na terenach rolniczych oznaczonych symbolem R minimalnej powierzchni działki budowlanej na poziomic [...] m2. tj. w sposób odmienny niż stanowi ustawa. W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że nie sprzeciwia się wyeliminowaniu zakwestionowanych zapisów uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona prawu w części dotyczącej § 6 ust. 12 w zakresie wyrazów: "przed pozwoleniem na ich budowę", § 21 pkt 2 lit. b oraz § 26 pkt 2 lit. f. I tak, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd podziela argumentację Wojewody o, że procedura zgłaszania istnienia przeszkód lotniczych jest jasno i precyzyjnie określona w przepisach § 2 ust. 2 oraz § 10 - 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych. Wprowadzenie do uchwały nakazu zgłaszania lokalizacji obiektu o wysokości równej lub wyższej niż 50 m n.p.t. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę jest daleko idącą modyfikacją przepisów. Przepisy § 10 - 15 rozporządzenia stanowią zamknięty katalog czynności, jakie należy wykonać celem prawidłowego zawiadomienia właściwych organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w ruchu powietrznym. Powołane przepisy nie wskazują na możliwość wprowadzenia kolejnych obowiązków w tej materii. Zamieszczenie w § 6 ust. 12 zaskarżonej uchwały zapisu zobowiązującego do zgłoszenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym oraz lotnictwem cywilnym lokalizacji projektowanych odpowiednio obiektów o wysokości równej i większej od 50 m n.p.t. oraz o wysokości 100 m. n.p.t. lub wyższej Sąd uznał za przekroczenie ustawowych kompetencji jakie przysługują radzie gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 451/15, Baza NSA). Z tego względu, Sąd uznał zarzut Skarżącego za uzasadniony i na postawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 6 ust. 12 w zakresie wyrazów: "przed pozwoleniem na ich budowę". Idąc dalej wskazać trzeba, że z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalna jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3148/17, Baza NSA). Rada gminy nie ma zatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Sytuacja powyższa miała miejsce w zakresie § 21 pkt 2 lit. b uchwały, gdzie Rada postanowiła, że w pasie ochronnym napowietrznych linii elektroenergetycznych warunki lokalizacji wszelkich obiektów oraz wykonywania robót budowlanych należy uzgadniać z właścicielem linii. Zasadnie Wojewoda zwrócił uwagę, że żaden przepis ustawowy nie uprawnia rady gminy do nałożenia w planie miejscowym przedmiotowego obowiązku. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznaczają granice władztwa planistycznego, w związku z tym nie ma podstaw do ich rozszerzającego interpretowania. Skoro więc mocą § 21 pkt 2 lit. b uchwały nałożono obowiązek niewynikający z żadnego z przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. określających zakres władztwa planistycznego gminy to tym samym w ocenie Sądu uzasadnione jest stanowisko skarżącego o stwierdzenie jego nieważności jako przepisu istotnie naruszającego art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Wreszcie, wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha. Natomiast w myśl art. 93 ust. 2a zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż [...] ha. jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Tymczasem Rada Gminy postanowiła o tym, że na terenach rolniczych oznaczonych symbolem R minimalna powierzchnia działki budowlanej będzie wynosiła [...] m2 (§ 26 pkt 2 lit. f uchwały), a więc wprowadza regulację niezgodną z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że również powyższy zapis uchwały jest nieważny. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 12 w zakresie wyrazów: "przed pozwoleniem na ich budowę", § 21 pkt 2 lit. b oraz § 26 pkt 2 lit. f. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Wojewody [...] od Burmistrza Gminy [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Od wspomnianej zasady ustawodawca wprowadził wyjątek określony w art. 206 P.p.s.a., pozwalającym na miarkowanie kosztów postępowania. Zastosowanie przez sąd art. 206 P.p.s.a. nie może być postrzegane jako naruszenie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., o ile sąd wskaże i uzasadni, że w konkretnej sprawie można mówić o uzasadnionym przypadku zastosowania art. 206 P.p.s.a. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła, a Skarżący niewątpliwie był reprezentowany przez radcę prawnego, którego wynagrodzenie określone w odrębnych przepisach stanowi element niezbędnych kosztów procesu.