IV SA/Po 794/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wydatków na świadczenia w postaci schronienia w schronisku dla osób bezdomnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr [...] w zakresie ustalenia wysokości należności za styczeń 2024 r. oraz zobowiązania do zwrotu należności za styczeń 2024 r., a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję uchyla; 2. uchyla decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr [...] w zakresie ustalenia wysokości należności za luty 2024 r. oraz zobowiązania do zwrotu należności za luty 2024 r. Decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania T. N. od decyzji nr [...] z dnia 18 kwietnia 2024 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy D., przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej w formie schronienia, za okres od 1 stycznia 2024 r. do 27 lutego 2024 r. w kwocie [...]zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 96, art. 97 ust. 1 i ust. 1a, art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej: u.p.s.) uchyliło pkt 2 zaskarżonej decyzji w zakresie terminu zwrotu należności i określiło, że spłaty należności należy dokonać w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie niniejszej decyzji, zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją nr [...] z dnia 24 stycznia 2024 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy D. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. przyznano T. N. pomoc w formie schronienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych M. w K. w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 29 lutego 2024 r. i jednocześnie zobowiązano stronę do odpłatności za pobyt w tym ośrodku, za okres od 1 stycznia 2024 r. do 29 lutego 2024 r. w wysokości 100% kosztu pobytu w kwocie [...]zł brutto za dobę. Z treści uzasadnienia wynika, że organ ustalił, iż w T. N. uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia, a dochód ten przekracza 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej zobowiązany jest do odpłatności za pobyt w schronisku w wysokości 100% kosztu pobytu. Decyzja ta posiada walor decyzji ostatecznej. Następnie organ I instancji, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu wydatków poniesionych przez Gminę D. na świadczenia z pomocy społecznej dla T. N. za pobyt z tytułu opłaty za schronienie. Z kolei decyzją nr [...] z dnia 18 kwietnia 2024 r. ustalił wysokość należności z tytułu wydatków na świadczenia w formie schronienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych M. w K. , w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 27 lutego 2024 r. w kwocie [...]zł. i zobowiązał T. N. do zwrotu tej należności w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona za wskazany okres nie wniosła żadnej opłaty, do wnoszenia których była zobowiązana na podstawie ostatecznej decyzji. W związku z tym zasadne było wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu łych wydatków . Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie złożył T. N., wyrażając swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Podniósł, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, ponieważ od 1 lutego 2024 r. nie jest osobą bezdomną, a ze schroniska wyprowadził się dnia 31 stycznia 2024 r., a nie jak twierdzi organ I instancji dnia 27 lutego 2024 r. Dodał, że umowę najmu lokalu, w którym mieszka zawarł w dniu 11 stycznia 2024 r. w obecności dyrekcji schroniska. Dlatego też wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odpłatności za luty 2024 r. i umorzenie postępowania w tej części. SKO zważyło, że art. 104 ust. 1 u.p.s. stanowi, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 u.p.s.). Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.p.s. obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na: 1) osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej; 2) spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń z pomocy społecznej - z masy spadkowej; 3) małżonku, zstępnych przed wstępnymi osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej - jedynie w przypadku gdy nie dokonano zwrotu wydatków zgodnie z pkt 1 i 2, w wysokości przewidzianej w decyzji dla osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Zaskarżoną decyzją T. N. został zobowiązany do zwrotu kwoty [...]zł z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę D. na świadczenia z pomocy społecznej w postaci schronienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych M. w K. , za okres od 01 stycznia 2024 r. do 27 lutego 2024 r. Organ I instancji określił, że zwrotu należy dokonać w terminie 30 dni licząc od otrzymania zaskarżonej decyzji. Na podstawie akt sprawy ustalono, że T. N. w okresie od 1 stycznia 2024r. do 27 lutego 2024 r. przebywał w Schronisku dla Osób Bezdomnych M. w K. i z tego tytułu zobowiązany był do ponoszenia odpłatności za ten pobyt w kwocie [...]zł brutto za dobę pobytu. Z wyjaśnień organu orzekającego wynika, że za okres od 1 stycznia 2024 r. do 27 lutego 2024 r. strona nie wniosła żadnych opłat z tytułu pobytu w schronisku, czego odwołujący nie kwestionuje. Strona podnosi natomiast, że w schronisko opuściła 31 stycznia 2024 r., a nie 27 lutego 2024 r., jak wskazuje organ I instancji. Ze znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnień Stowarzyszenia M. W K. z dnia 6 marca 2024 r. wynika, że T. N. wyprowadził się ze schroniska dnia 27 lutego 2024 r., a wyprowadzając się zabrał listę obecności, na której potwierdzał swoją obecność w ośrodku i mimo próśb o zwrot listy, nie oddał jej. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału i zapoznaniu się z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium podzieliło rozstrzygnięcie organu I instancji, zmieniając jedynie termin zwrotu należności. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość należności z tytułu wydatków poniesionych przez Gminę D. na świadczenia dla odwołującego w formie schronienia. Organ orzekający w wystarczającym stopniu przeprowadził postępowanie i na tej podstawie ustalił, że T. N. w schronisku przebywał w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 27 lutego 2024 r., a w sytuacji gdy nie wnosił opłat za swój pobyt w ośrodku, do czego był zobowiązany, to zasadne jest wydanie decyzji w sprawie wysokości należności podlegających zwrotowi. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji dotyczące okresu, w jakim odwołujący przebywał w schronisku. Z pisma Stowarzyszenia M. w K. z dnia 6 marca 2024 r. wynika, że odwołujący, wbrew jego twierdzeniom, wyprowadził się 27 lutego 2024 r. zabierając przy tym listę obecności. W ocenie Kolegium podnoszone przez stronę okoliczności, że dnia 11 stycznia 2024 r. zawarł umowę najmu lokalu, w którym obecnie mieszka, a dnia 20 lutego 2024 r. dokonał płatności z tytułu płatności opłaty eksploatacyjnej lokalu mieszkalnego, nie dowodzą, że odwołujący nie mieszkał już w schronisku. Wskazać trzeba, że w przedmiotowym postępowaniu nie podlega badaniu kwestia ponoszenia opłaty za pobyt w schronisku, a także wysokość tych opłat. Odpłatność za pobyt w placówce ustalona została na podstawie ostatecznej decyzji, a skoro opłaty nie zostały uiszczone to jest podstawa do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu tych należności. Kolegium postanowiło jednak zmienić zaskarżoną decyzję w zakresie terminu spłaty należności. Decyzja administracyjna, co do zasady, jest wykonalna dopiero po jej ostateczności. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w części zaskarżoną decyzję i orzekło co do istoty orzekając, że spłaty należności, należy dokonać w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Jednocześnie SKO pouczyło odwołującego, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (art. 104 ust. 4 ustawy). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...] wniósł T. N. (dalej: skarżący), podnosząc, że została ona wydana na podstawie stronniczego postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji umorzenie postępowania administracyjnego oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (poza kwestią terminu zwrotu należności) organ II instancji przeoczył, że złożone przez skarżącego odwołanie od decyzji organu I instancji dotyczy jedynie rozstrzygnięcia o należności z tytułu wydatków na świadczenie w postaci schronienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych M. w K. za luty 2024 r. Wynika to expressis verbis z treści odwołania, gdzie skarżący wnosi "o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odpłatności dotyczącej odpłatności za luty 2024 r. i umożenie postempowania w zaskarżonej części." [sic erat scriptum; podkreślenia Sądu]. Mając na uwadze zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji odwołaniem złożonym przez skarżącego dnia 16 maja 2024 r., stwierdzić należy, że w niezaskarżonej części - tj. co do rozstrzygnięcia o należności z tytułu wydatków na świadczenie w postaci schronienia w Schronisku dla Osób Bezdomnych M. w K. za styczeń 2024 r. decyzja ta uostateczniła się. Decyzja organu II instancji orzekająca w tym zakresie dotknięta jest więc istotna wadą - zapadła bowiem bez uruchomienia przez skarżącego kontroli instancyjnej. Sytuacja taka jest równoznaczna z rozpoznaniem odwołania niepodpisanego, bądź złożonego z uchybieniem terminu. Uchybienia takie jednolicie kwalifikowane są w orzecznictwie i piśmiennictwie jako rażące naruszenie prawa. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr [...] w zakresie ustalenia wysokości należności za styczeń 2024 r. oraz zobowiązania do zwrotu należności za styczeń 2024 r. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja a także decyzja organu I instancji w zakresie ustalenia wysokości należności za luty 2024 r. oraz zobowiązania do zwrotu należności za luty 2024 r. także nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Zaskarżona edycja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały na podstawie art. 104 u.p.s., który stanowi w kolejnych ustępach: 1. Należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 2. W przypadku posiadania uprawnień do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej kwoty opłat, o których mowa w art. 97, oraz nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych podlegają potrąceniu z bieżących wypłat, nie więcej jednak niż 50% aktualnie pobieranego świadczenia. 3. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. 4. W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22.10.2021 r. w sprawie I OSK 520/21 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA) kwestia wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. powinna być badana już na etapie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń podlegającej zwrotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4/20). Umożliwia to bowiem nie tylko pracownikowi socjalnemu uruchomienia postępowania mającego na celu udzielenie ulgi w spłacie, ale także umożliwia zastosowanie ulgi w postaci odstąpienia od żądania zwrotu należności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3345/19). Organy administracji publicznej orzekające w sprawach zwrotu nienależnie pobranych środków pomocy publicznej mają obowiązek stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. także na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty do zwrotu wynikającej z faktu nienależnego pobrania wsparcia. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy powinno obejmować nie tylko kwestie związane z ustaleniem, że określone świadczenia zostały pobrane nienależnie i wyliczenia ich wysokości, ale także ustalenie, czy zwrot takiej należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. W postępowaniu administracyjnym, jakie toczyło się przed organami obu instancji okoliczności, o których mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. nie były rozważane, co sprawia, że decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to - w wypadku postępowania przed organem I instancji - jest tym bardziej ewidentne, że w dniu wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zwrotu przez skarżącego wydatków poniesionych na świadczenie z tytułu opłaty za schronienie, organ ten odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego o rozłożenie na raty zobowiązania finansowego wynikającego z decyzji z dnia 24 stycznia 2024 r. nr [...] Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części niedotkniętej nieważnością oraz decyzję organu I instancji w części, która nie uostateczniła się.