IV SA/Po 796/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi L.O. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L.O. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. L.O. zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej, jakiej dopuścił się w kierownik Ośrodka V. w Ś. Wnioskodawca opisał w nim sytaucję naruszenia przez spółkę V. jego własności poprzez zamknięcie wjazdu na drogę na działce ozn. nr [...] i brak dostępu do punktu gastronomicznego będącego jego własnością. W kolejnym piśmie wnisokodawca zażądał wydania nakazu rozbiórki “betenowego płotu" ograniczającego dostęp do punktu gastronomicznego. W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] , działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracynego (j.t. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki betonowych bloczków ustawionych na działce nr. [...] w miejscowości Ś. , gm. Ś. W uzasadnienieniu PINB wskazał, iż przedmiotowe bloki betonowe są typowymi betonowymi barierami drogowymi, których podstawowym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Stosuje się je w miejscach, w których przejechanie pojazdu poza krawędź drogi lub przekroczenie pasa dzielącego zagraża bezpieczeństwu użytkowników drogi. Ze specyfikacji tego materiału wynika, że nie jest to element ogrodzenia, ale może być wykorzystywany w innych celach niż go wyprodukowano. Spółka V. wykorzystała te elementy jako zabezpieczenie terenu działki i majątku ośrodka. Organ I instancji uznał, że ustawienie takich produktów nie jest robotą budowlaną bowiem nie zostały one wykonane na miejscu lecz wykorzystane jako gotowe prefabrykaty - zostały ustawione. Zdaniem organu przymocowanie ich do bramy poprzez przyspawanie nie czyni z tej czynności roboty budowlanej w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.). PINB uznał również, że nie stanowią one obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b., bowiem nie są budynkiem, budowlą ani obiektem małej architektury . Bariery drogowe są ustawione tylko na pewnym odcinku wzdłuż istniejącego zniszczonego ogrodzenia i one same nie stanowią żadnego samodzielnego obiektu, który zapewniałby spółce V. możliwość wykorzystania ich jako ogrodzenie. Na podstawie zdjęć fotograficznych organ stwierdził również, że bloki betonowe nie zostały postawione w linii istniejącego ogrodzenia, lecz są ułożone przed ogrodzeniem co może potwierdzać, że stanowią zabezpieczenia terenu ośrodka przed wtargnięciem na teren ośrodka niepożądanych ludzi lub dzikich zwierząt leśnych przez dziury w zdewastowanym ogrodzeniu. Z powyższego zdaniem organu wynika, że nie jest to remont istniejącego ogrodzenia, bowiem remont musiałby być wykonany w istniejącym ogrodzeniu a nie w innym miejscu - kilkadziesiąt cm od linii istniejącego ogrodzenia z siatki. Zabezpieczenie terenu ośrodka, jakie zrealizowała Spółka, mogłoby równie dobrze zostać wykonane przez ustawienie przed istniejącym ogrodzeniem z siatki: palety cegieł, bloczków betonowych, drewna czy innych ciężkich materiałów nawet budowlanych i nie oznaczałoby to, że powstał obiekt budowlany, czy wykonana robota budowlana w rozumieniu art. 3 p.b. L.O. kwestionując powyższe postanowienie wniósł zażalenie. Zdaniem wnoszącego zażalenie ułożenie na terenie działki nr [...] o nieuregulowanym stanie prawnym bloczków betonowych przy użyciu ciężkiego dźwigu stanowi roboty budowlane objęte dyspozycją art. 3 pkt 7 p.b., które zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. objete zostały procedurą zgłoszenia. Wnoszacy zażalenie wskazał przy tym, iż inwestor przymocowując betonowe barierki poprzez przyspawanie do metalowego słupa bramy wjazdowej doprowadził do stałego powiązania jej z innym obiektem budowlanym , uznanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za samowolę budwolaną. W zażaleniu skarżący podniósł równiez okoliczność montażu na wierzchołkach prefabrykatów i bramie wjazdowej reklam, które jego zdaniem podlegają zgłoszeniu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 p.b. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2015r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analiza treści art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak skonkretyzowane. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które stanowiły przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie. Skoro jednak na skutek odmowy organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawienie przez Centrum Zdrowia i Relaksu V. betonowych barier drogowych (w pewnej odległości od granicy nieruchomości, na działce drogowej) nie wymagało dokonania zgłoszenia do odpowiedniego organu jak i nie wymagało uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Organ odwołaczy stwierdził również, że roboty te nie podlegają pod właściwość organów nadzoru budowlanego, gdyż nie stanowią obiektu budowlanego. Mimo, że mogą pełnić funkcję zabezpieczenia przed wtargnięciem osób lub zwierząt, to jednak są przesuwne i nie można ich traktować jako budowy ogrodzenia. Na marginesie podkreślono, iż organy nadzoru budowlanego nie rozstrzygają sporów między właścicielami działek sąsiednich co do np. celowego i świadomego niszczenia mienia przez likwidację wcześniej wykonanego ogrodzenia, czy utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości (ograniczenia dostępu do drogi, czy prowadzonej gastronomi). Sprawy te należą do spraw cywilnoprawnych, rozstrzyganych w przypadku sporu, w sądach powszechnych. L.O. kwestionując powyższe postanowienie wniósł skargę podnosząc zarzuty tożsame z argumentacją zawartą w zażaleniu. Odnosząc się do argumenatcji zawartej w zaskarżonym postanowieniu, że przedmiotowe bariery stanowią tymczasowe zabezpieczenie terenu, skarżący wskazując na treść art. 3 pkt 5 p.b. stwierdził , że bariery przy uwzględnieniu ich rozmiaru (szerokość 2 m) i wagi (ok. 200 kg.) nie są obiektem tymczasowym w rozumieniu w/w przepisu. Skarżący podniósł równiez, że organy źle okreśłiły co zostało zrealizowane przez V. na działce [...] bowiem plan miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał w tym miejscu żadnych przedsięwzięć w formie budowania czy ustawiania ogrodzeń. Niezachowanie tych wymogów zdaniem skarżącego wskazuje, że w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w postaci wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż wskazane w skardze. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] odmawiające na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki betonowych bloczków ustawionych na działce nr. [...] w miejscowości Ś. , gm. Ś. . Podstawą prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć był przepis dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji, jak słusznie zauważyły organy obu instancji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy jednak podkreślić, że trzeba przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jako przykład można wskazać w tym miejscu sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W kontekście poczynionych wyżej rozważań należy wskazać, że postanowienia organu obu instancji były nieprawidłowe. Organy obu instancji wydając postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uznały bowiem, że ustawienie przedmiotowych bloków betonowych nie jest robotą budowlaną w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7 p.b. Zdaniem organów przedmiotowe bloki betonowe nie stanowią również obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Organy stwierdziły zatem, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki “betenowego płotu" ograniczającego dostęp do punktu gastronomicznego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy I i II instancji wydając zaskarżone postanowienia wykroczyły poza podstawę prawną wydanych rozstrzygnięć. Pamiętać bowiem należy, że odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że w sprawie występują przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. W innych przypadkach organ winien wszcząć postępowanie w sprawie, co stwarza możliwości do szczegółowego badania charakteru "betonowego płotu", co w konsekwencji pozwoli na ustalenie czy przedmiotowy "betonowy płot" jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. wymagającym pozwolenia na budowę, budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. czy też wykonanie przedmiotowego płotu stanowi robotę budowlaną w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. Tego rodzaju rozważania jakie poczyniły organy w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do przedmiotowych betonowych bloczków ustawionych na działce nr. [...] w miejscowości Ś., gm. Ś. nie mają charakteru formalnego właściwego dla postanowienia wydanego w trybie art. 61 a § 1 k.p.a., lecz materialnoprawny. Ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu. W tym stanie rzeczy, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także utrzymanego nim w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , jako wydanych z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organy po formalnym wszczęciu, przeprowadzą postępowanie zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku i dokonają kwalifikacji (z punktu widzenia prawa budowlanego) robót przeprowadzonych przy posadowieniu przedmiotowych betonowych bloczków i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o kwalifiakcję prac polegających na montażu bloczków betonowych. W przypadku gdyby PINB prowadząc ponownie postępowanie doszedł do wniosków tożsamych z ustaleniami stanowiącymi podstawę zaskarżonego postanowienia, organ wyda decyzję w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organy administracji odniosą się również do podnoszonej przez skarżącego kwestii montażu na wierzchołkach prefabrykatów i bramie wjazdowej reklam, które jego zdaniem podlegają zgłoszeniu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 p.b. Na marginesie nalezy wskazać, że organy administracji winny wydać rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę zmiany wprowadzone ustawą z dnia 20 lutego 2015 r .o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015r. poz. 443), przy uwzględnieniu przepisów przejściowych do tejże ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi w części odnoszącej się do kwalifikacji prac budowlanych polegających na montażu orgrodzenia z bloczków betonowych wskazujacych zdaniem skarżącego, że w sprawie mamy doczynienia z samowolą budowlaną, stwierdzić należy, że nieprawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie pod względem procesowym powoduje, że w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.