IV SA/Po 797/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2017 r. sprawy ze skarg M. N. i W. N., M. B., M. S., T. D-R. i Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] na rzecz skarżących M. N. i W. N. solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu na rzecz każdego ze skarżących: M. B., M. S., T. D-R. i Stowarzyszenia "[...]" po 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 7b ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.g.k."), po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia [...]", T. D., M. S., Marii i W. N. oraz M. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. umarzającej wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego grunty pod rowami (W) w miejsce wykazanego grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp), zajętego wodami [...], w granicach działek stanowiących własność: M. B., T. D., M. i W. N. oraz M. S., oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] – Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej też jako "organ II instancji lub "WWINGiK") utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja WWINGiK zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie zwykłe [...]" (dalej też zwane: "Wnioskodawcą" lub "Stowarzyszeniem") wystąpiło do [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie kwalifikacji użytków gruntowych pod rowem [...]" jako powierzchniowych wód płynących (Wp) oraz o włączenie Stowarzyszenia jako strony tego postępowania. Wnioskodawca wskazał, że ciek [...]" jest rowem melioracji szczegółowych, co potwierdza Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu (dalej w skrócie: "WZMiUW") w piśmie z [...] stycznia 2015 r. Ponadto zgodnie z art. 12 pkt 1 ustawy - Prawo wodne wody stojące oraz wody w rowach, znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. Natomiast rów melioracji szczegółowych [...]" nie jest wyodrębnioną geodezyjnie działką. W ocenie Stowarzyszenia przedmiotowy rów powinien zostać sklasyfikowany jako "grunty pod rowami" i oznaczony symbolem "W". Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta [...] (dalej też jako "organ I instancji" lub "Prezydent Miasta") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego "grunty pod rowami" (W) w miejsce wykazanego "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" (Wp) zajętymi wodami [...] w granicach działek stanowiących własność: M. B., T. D., Marii i W. N. oraz M. S.. Ponadto dopuścił Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w tym postępowaniu. W jego toku organ ustalił, że użytek gruntowy "grunty pod wodami płynącymi" (Wp) pod [...], w tym m.in. w granicach działek stanowiących własność ww. podmiotów, został wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków w 2009 r. w wyniku prac zleconych firmie zewnętrznej. Celem tych prac było poprawienie treści mapy ewidencyjnej w oparciu o dane zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wykorzystano również informacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] wykazana jest jako ciek, oraz w dokumencie "Nazewnictwo Geograficzne Polski - Hydronimy", gdzie [...] wymieniana jest w wykazie nazw wód płynących jako struga. Organ także ustalił, że dla obrębu [...] ewidencję gruntów i budynków (dalej w skrócie: "EGiB") założono w 1967 r. i od tego czasu do 2009 r. [...] była określana jako użytek "W". Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami tereny zajęte pod wodę powierzchniową oznaczane były w EGiB jako użytek "grunty pod wodami" (wody) i oznaczone były symbolem "W". W ówczesnych przepisach nie było rozróżnienia pomiędzy gruntami pod rowami, wodami płynącymi czy też wodami stojącymi. W trakcie prowadzonego postępowania wystąpiono do Marszałka Województwa Wielkopolskiego (zwanego też dalej "Marszałkiem Województwa") o określenie charakteru [...]. W piśmie z [...] stycznia 2016 r. organ ten poinformował, że [...] nigdy nie była ciekiem. W przeszłości była urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, jednak w wyniku zmiany sposobu gospodarowania utraciła swoja pierwotną funkcję. W ocenie Marszałka Województwa rów [...]" jest urządzeniem wodnym, nie będąc urządzeniem melioracyjnym. Z kolei w opinii Wydziału [...] (dalej w skrócie: "[...]") brak ujęcia [...] w dokumentach wskazanych przez Marszałka Województwa nie oznacza wprost, że nie jest ona ciekiem naturalnym. Z dokumentów przekazanych przez ww. Wydział wynika, że [...] jest ciekiem. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2016 r. – wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3, art. 7d pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2b pkt 2 i 2c p.g.k. – Prezydent Miasta [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego grunty pod rowami (W) w miejsce wykazanego grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp), zajętego wodami [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołał się m.in. na przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.; w skrócie "pr.wod.") zawierające definicję "cieku naturalnego" oraz "rowu". Ponadto organ wskazał, że w oparciu o dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sposób zapisu dla [...] na pierworysach map ewidencyjnych oraz na mapach klasyfikacyjnych w postaci nazwy własnej świadczy, że była ona ciekiem. Potwierdza to również zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, które w § 29 pkt 2 lit. e stanowiło, że treść mapy ewidencyjnej stanowią nazwy rzek, potoków, kanałów, jezior. [...] pojawia się na wszystkich mapach z nazwą własną, czego nie miały nigdy rowy czy urządzenia wodne. Jest również wymieniana jako ciek w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał treść pism Marszałka Województwa z [...] stycznia 2016 r. oraz WOŚ [...] z [...] lutego 2016 r., a także powołał się na dwa opracowania sporządzone przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej w 1992 r. i 1993 r., z których wynika, że [...] jest ciekiem naturalnym, zasilającym Jezioro [...], ma charakter okresowy. W ocenie Prezydenta [...] przeprowadzone postępowanie wykazało, że [...] jest ciekiem naturalnym. Potwierdzają to dokumenty państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opracowania hydrologiczne, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz dokument "Nazewnictwo Geograficzne Polski – Hydronimy". Natomiast stanowisko Marszałka Województwa stwierdzające, iż [...] jest urządzeniem wodnym, nie zostało poparte żadnymi dowodami. Organ I Instancji uznał, że wykazanie [...] jako wody płynące znajduje uzasadnienie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a postępowanie w sprawie zmiany tego użytku stało się bezprzedmiotowe i dlatego ulega umorzeniu. Odwołania od opisanej decyzji Prezydenta [...] wnieśli odrębnymi pismami: [...]. S. ." zarzuciło decyzji: (1) błędną kwalifikację urządzenia wodnego (rowu) jako cieku naturalnego; (2) brak skorygowania wadliwie przeprowadzonej czynności materialno-technicznej, w wyniku której dokonana została zmiana wpisu do ewidencji gruntów i budynków; (3) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; (4) w wyniku dokonania zmiany w EGiB naruszenie prawa rzeczowego w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, przez które przebiega rów; (5) naruszenie art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu Stowarzyszenie stwierdziło, że rów przebiegający przez nieruchomości stanowiące własność członków Stowarzyszenia jest częścią sieci melioracyjnej i kanalizacyjnej na terenie miasta [...], a na niewielkich odcinkach, które pozostały gruntami rolnymi, pełni dodatkowo funkcję rowu melioracji wodnych szczegółowych. Ponadto podniosło, że w związku z wprowadzeniem zmiany wpisu w EGiB w wyniku czynności materialno-technicznej, a nie w trybie postępowania administracyjnego, nie zostało zawiadomione o dokonanej zmianie. Organ I instancji dokonał zmiany bez wymaganego stanowiska innego organu, jedynie na podstawie opinii Wydziału [...]. Tymczasem dokumenty, na jakie powołano się w ww. opinii, nie mogą stanowić podstawy zmiany zapisu w EGiB. Dlatego organ I instancji powinien skorygować błędny zapis, stwierdzając nieważność dokonanej czynności materialno-technicznej. Dalej Stowarzyszenie – powołując się na badania hydrologiczne i rzeczywisty stan rowu oraz brak weryfikacji treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie (brak dowodu przeprowadzenia wizji w terenie), a także weryfikacji opracowania sporządzonego przez firmę dokonującą prac dotyczących aktualizacji operatu ewidencyjnego – zarzuciło również naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Stwierdziło, że w sprawie kwalifikacji [...] zostało wydanych wiele sprzecznych opinii, jednak organ I instancji pomija inne dowody, w tym stanowisko Marszałka Województwa oraz decyzję administracyjną Wojewody Wielkopolskiego z [...] stycznia 2016 r., opierając się jedynie na opinii Wydziału [...]. Ponadto Stowarzyszenie – powołując się na art. 10 ust. 1a pr.wod. – zgodnie z którym linią rozgraniczającą grunty pokryte wodami powierzchniowymi od gruntów przybrzeżnych jest linia brzegu, którą określa się dla cieków naturalnych – wskazało, że rów [...] nie ma ustalonej linii brzegowej. Poza tym nieruchomości, na których zlokalizowany jest rów, znajdowały się i znajdują w obrocie prawnym, gdy tymczasem z art. 14 ust. 2 pr.wod. wynika, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Z kolei art. 27 pkt 1 pr.wod. wprowadza zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchni wód publicznych, w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a nieruchomości położone wzdłuż rowu [...] są ogrodzone i zagospodarowane. Stowarzyszenie podkreśliło też, że zmiana wprowadzona w EGiB narusza prawa rzeczowe właścicieli działek objętych postępowaniem w zakresie korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Powyższe skutkuje naruszeniem zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa, wprowadzonej przez art. 8 k.p.a. Odwołanie wniesione przez T. D., oprócz zarzutów wskazanych w odwołaniu Stowarzyszania – z którego argumentacją odwołująca w pełni się zgodziła – zawierało także zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Odwołująca podniosła, że po zgłoszeniu się do siedziby organu nie mogła zapoznać się z całością dokumentacji w sprawie. Ponadto nie została powiadomiona w 2009 r. o wprowadzonych z urzędu zmianach w EGiB. M. S., M. B. oraz Maria i W. N. w swych odwołaniach potwierdzili i zaakceptowali zarzuty zawarte w odwołaniu Stowarzyszenia. Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2016 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję Prezydenta [...]. W uzasadnieniu organ II instancji, przedstawiwszy zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz aktualizacji jej danych, stwierdził, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zmiany w EGiB użytku gruntowego "grunty pod rowami" (W) w miejsce wykazanego użytku "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" (Wp) zajętymi wodami [...]. W tym zakresie WWINGiK podzielił negatywne stanowisko organu I instancji, uznając jednocześnie decyzję tego organu za niewadliwą, jako w szczególności opartą na dostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym oraz szczegółowo uzasadnioną. Odnosząc się do zarzutu odwołujących, że organ I instancji nie powołał podstawy prawnej uzasadniającej odmowę uznania wiarygodności i mocy dowodowej stanowiska Marszałka Województwa oraz decyzji Wojewody z [...] stycznia 2016 r., WWINGiK stwierdził, że Prezydent Miasta, wyjaśniając swoje stanowisko w tym zakresie, przywołał akty normatywne regulujące zasady oznaczania użytków gruntowych w czasie zakładania ewidencji gruntów Miasta [...]. W oparciu o uregulowania zawarte w tych aktach, w 1967 r. wprowadzono do ewidencji użytek gruntowy – grunty pod wodami, oznaczony jako "w". Przy czym, jak wskazał organ I instancji, ww. przepisy zawierały zapisy dotyczące "gruntów pod wodami" bez podziału na "grunty pod wodami stojącymi" i "grunty pod wodami płynącymi". Dostosowanie zapisów ewidencyjnych dotyczących użytków gruntowych do zmienionych przepisów i wprowadzenie zmian danych zgodnie z tymi przepisami nastąpiło w 2009 r. poprzez ujawnienie gruntów zajętych przez wody strugi [...], jako "gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi". Odnosząc się natomiast do kwestii nie zawiadomienia stron przez organ o wprowadzonych w 2009 r. zmianach w operacie ewidencyjnym, WWINGiK wskazał, że w świetle wówczas obowiązujących przepisów, zgodnie z § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, starosta zawiadamiał osoby i jednostki organizacyjne, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona. Zatem organ prowadzący EGiB nie miał obowiązku zawiadamiania o dokonanych zmianach danych ewidencyjnych. Skargi na opisaną decyzję WWINGiK wnieśli odrębnymi, acz jednobrzmiącymi pismami: [...] zwani dalej łącznie "Skarżącymi". Z powołaniem się na zarzuty naruszenia: 1) art. 15 k.p.a. – w myśl którego organ nie zadośćuczynił jednej z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasadzie dwuinstancyjności; 2) art. 77 § 1 k.p.a. – w myśl którego organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy; 3) art. 75 § 1 k.p.a. – zgodnie z którym organ rozpatrując sprawę jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy; dowodami takimi w szczególności mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny – poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w sytuacji rozbieżności stanowisk organów administracyjnych w zakresie zakwalifikowania [...] do wód płynących bądź stojących; 4) art. 107 k.p.a. – stanowiącego, że decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne musi w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 5) art. 8 k.p.a. – stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. 6) art. 9 ust. 1 pkt 1c pr.wod – poprzez zakwalifikowanie [...] jako cieku naturalnego, pomimo iż prawidłowa kwalifikacja powinna opierać się o "art. 9 ust. 1 pkt 19 podpunkt a" ww. ustawy, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji WWINGiK oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]. W uzasadnieniach skarg rozwinięto i szczegółowo umotywowano podniesione zarzuty, posiłkując się przy tym w szerokiej mierze argumentacją przedstawianą przez Skarżących już wcześniej, w toku postępowania administracyjnego, oraz podkreślając, że istotą przedmiotowej sprawy jest wniosek o zmianę polegająca na przywróceniu w EGiB pierwotnego oznaczenia (W) dla rowu melioracji wodnych szczegółowych zlokalizowanego na działkach Skarżących. W ich ocenie analiza postępowania zarówno przed organem I, jak i II instancji jednoznacznie wskazuje, że organy te, pomimo rozbieżności w zebranym materiale dowodowym, w sposób całkowicie dowolny dokonały zakwalifikowania [...] jako naturalnego cieku wodnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając in extenso stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 02 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 797/17, tut. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt: IV SA/Po 797/16, IV SA/Po 798/16, IV SA/Po 799/16, IV SA/Po 800/16 i IV SA/Po 801/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz postanowił połączone sprawy prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Po 797/16. Na rozprawie w dniu 09 marca 2017 r. pełnomocnik Skarżących, [...], podtrzymała wnioski i wywody skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Wniesione skargi zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] lipca 2016 r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r. – w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie zmiany w ewidencji gruntów i budynków użytku gruntowego grunty pod rowami (W) w miejsce wykazanego grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp), zajętego wodami [...] w granicach działek [...] – Sąd nie mógł pominąć tej bezspornej okoliczności, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w ramach którego zapadły ww. decyzje, było następstwem dokonanej [...] września 2009 r. przez organ prowadzący EGiB aktualizacji operatu ewidencyjnego, polegającej na zrejestrowaniu zmiany oznaczenia przedmiotowego użytku gruntowego z: grunty pod rowami (W) na: grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp), w drodze czynności materialnotechnicznej. Wniosek Stowarzyszenia z [...] sierpnia 2015 r. – który stał się impulsem do wszczęcia przez Prezydenta [...] ww. postępowania administracyjnego – w istocie zmierzał bowiem do przywrócenia kwalifikacji przedmiotowego użytku gruntowego do stanu sprzed dokonanej aktualizacji. Mając zatem w szczególności na uwadze: - fakt dokonania w roku 2009 ww. aktualizacji operatu ewidencyjnego, w drodze czynności materialno-technicznej; - okoliczność, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym – czynność materialno-techniczna w przedmiocie wprowadzenia zmiany w EGiB, dokonana przez starostę (tu: Prezydenta [...]) w trybie § 46 ust. 2 [uchylonego z dniem 11.01.2016 r. – uw. Sądu] i § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, z późn. zm.; zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem EGiB"), nie ma charakteru czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i nie służy na nią skarga do sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA z 19.02.2014 ., III SA/Kr 846/13, ONSAiWSA 2015, nr 6, poz. 102); - fakt, że Skarżący nie zostali powiadomieni o ww. zmianach w operacie ewidencyjnym, wprowadzonych przez organ z urzędu w 2009 r., pomimo że zostać powinni. Wbrew bowiem stanowisku WWINGiK wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie była dopuszczalna literalna wykładnia przepisu § 49 rozporządzenia EGiB, wyłączająca informowanie właściciela gruntu o dokonanej przez organ z urzędu, w ramach aktualizacji ewidencji, zmianie danych lub oznaczeń dotyczących jego nieruchomości. Wprawdzie § 49 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia EGiB – w ówcześnie obowiązującym brzmieniu – istotnie przewidywał zawiadomienie o dokonanych zmianach osób i jednostek organizacyjnych, na których wniosek lub zgłoszenie zmiana została wprowadzona, ale przepis ten, interpretowany w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji RP), musiał być rozumiany w ten sposób, że również osoby, które byłyby uprawnione do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji, określone w § 10 i § 11 w zw. z § 46 ust. 1 rozporządzenia EGiB (właściciele i użytkownicy wieczyści), powinny być informowane o dokonanych zmianach także wówczas, gdy właściwy organ działał z urzędu (zob. wyrok WSA z 15.12.2009 r., III SA/Gd 417/09, ONSAiWSA 2011, nr 6, poz. 110). Godzi się zauważyć, że takie samo stanowisko zajął też WWINGiK w swych wyjaśnieniach skierowanych do jednej ze stron (T. Dryl-Rydzyńskiej) w piśmie z [...] marca 2016 r., znak: [...] (s. 3 – k. 103 akt adm. I inst.). Z niewiadomych względów, i całkowicie błędnie, organ ów od stanowiska tego odstąpił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; a także: - konieczność zapewnienia w takiej sytuacji Skarżącym, w sposób rzeczywisty i efektywny, gwarancji wynikających z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd w niniejszym składzie, kontrolując legalność zaskarżonych decyzji, nie mógł ograniczyć się tylko do zbadania, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały (jak twierdzą Skarżący), czy też nie (jak uznały organy obu instancji), podstawy faktyczne i prawne do wprowadzenia w EGiB zmian danych żądanych obecnie przez Skarżących, lecz w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. był zobligowany rozważyć także i to, czy wystarczające podstawy miały zmiany dokonane w operacie ewidencyjnym w 2009 r. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedzi na te pytania należy w pierwszej kolejności poszukiwać na gruncie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.) – która w art. 22–art. 24 normuje sposób i tryb aktualizacji informacji zwartych w EGiB – oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034). Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k. ilekroć w tej ustawie jest mowa o ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), rozumie się przez to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Informacje dotyczące gruntów obejmują m.in. ich położenie, granice, powierzchnie, rodzaje użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (art. 20 ust 1 pkt 1 p.g.k.). Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2, zawiera operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz ze zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do tej bazy danych (zob. art. 24 ust. 1 p.g.k.), Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia EGiB, starosta zobowiązany jest do utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Wynikająca z tego oraz dalszych przepisów analizowanego rozporządzenia zasada aktualności operatu jest uznawana za podstawową zasadę prowadzenia EGiB (por. wyrok WSA z 12.10.2007 r., III SA/Kr 234/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia EGiB (w brzmieniu obowiązującym od 31 grudnia 2013 r.) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Jak wynika z § 45 ust. 2 rozporządzenia EGiB, przy aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio m.in. § 35 tego rozporządzenia, który stanowi, że: "Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji są: (1) materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; (2) wyniki pomiarów fotogrametrycznych; (3) wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; (4) dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez: sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; (5) dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; (6) dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; (7) wyniki oględzin". W myśl przepisu art. 24 ust. 2a p.g.k., obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, informacje zawarte w EGiB podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: (a) przepisów prawa, (b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, (c) materiałów zasobu, (d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Wcześniej (w tym m.in. w roku 2009) analogiczne unormowania zawarte były w przepisach § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia EGiB (uchylonych z dniem 11 stycznia 2016 r.), w myśl których: "Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11" (ust. 1). "Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów" (ust. 2). Zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w EGiB następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: (a) przepisów prawa, (b) wpisów w księgach wieczystych, (c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, (d) ostatecznych decyzji administracyjnych, (e) aktów notarialnych, (ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, (f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, (g) wpisów w innych rejestrach publicznych, (h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w EGiB dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej – w pozostałych przypadkach. Natomiast odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.k.). Należy zauważyć, że pogląd o dwojakim trybie wprowadzania zmian ewidencyjnych – usankcjonowany przez ustawodawcę w cytowanym wyżej art. 24 ust. 2b p.g.k., który wszedł w życie z dniem 12 lipca 2014 r. – już wcześniej był powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Dowodzi tego np. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08 (CBOSA), w którym wskazano, że: "Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany." (por. też wyrok NSA z 04.01.2011 r., I OSK 343/10, CBOSA). Jak z powyższego wynika, w stanie prawnym obowiązującym przed 11 stycznia 2016 r. (data uchylenia § 47 ust. 3 rozporządzenia EGiB) nie budziła wątpliwości dopuszczalność, a niekiedy wręcz konieczność, przeprowadzenia przed dokonaniem zmian danych w EGiB określonego postępowania wyjaśniającego w procesowych ramach postępowania administracyjnego – stanowił wszak o tym wyraźnie ww. § 47 ust. 3. W ocenie Sądu jego uchylenie nie wyeliminowało dopuszczalności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do zweryfikowania aktualności danych ewidencyjnych przez organ prowadzący EGiB. Skoro bowiem zachowana została możliwość aktualizacji informacji zawartych w EGiB w drodze decyzji administracyjnej (zob. art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k.), to jest niewątpliwe, że taka decyzja zapada po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Jedną zaś z podstawowych zasad takiego postępowania jest spoczywający na organie obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (zob. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jest poza sporem, że w kontrolowanej sprawie, przed wydaniem kwestionowanej decyzji, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego uznał, że "wykazanie [...] jako wody płynącej znajduje uzasadnienie w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego" (s. 9 decyzji Prezydenta [...]), a organ II instancji stanowisko to w pełni podzielił. W ocenie Sądu takie stwierdzenie jest jednak co najmniej przedwczesne. I to nie tylko z tego powodu, że: - niewyjaśnionych pozostało szereg okoliczności, podnoszonych także przez Skarżących w toku postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak w szczególności to: (i) czy zmiana w EGiB wprowadzona w roku 2009 czynnością materialno-techniczną miała wystarczające podstawy, w tym czy organ I instancji należycie zweryfikował prawidłowość dokumentacji geodezyjnej przygotowanej przez firmę zewnętrzną, a zwłaszcza jej zgodność ze stanem faktycznym w terenie (jest bowiem poza sporem – przyznał to sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – że: "Przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot"; tak trafnie wyrok WSA z 16.04.2008 r., III SA/Kr 119/08, CBOSA); (ii) czy sporny odcinek [...] ma źródło oraz jakie znaczenie dla sprawy może mieć fakt, iż [...] nie ma ustalonej linii brzegowej (wszystko to w kontekście badania naturalnego charakteru cieku w świetle przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne; Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.); (iii) czy rzeczywiście do [...] odprowadzane są legalnie ścieki, a jeśli tak, to jakie ta okoliczność może mieć znaczenie dla oceny funkcji i prawnej kwalifikacji [...] - jak trafnie podniesiono w skardze, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty oraz stanowiska poszczególnych organów i jednostek (w tym WOŚ [...] z jednej strony oraz Marszałka Województwa i Dyrektora WZMiUW z drugiej) są skrajnie rozbieżne, a organy obu instancji tych rozbieżności nie usunęły ani przekonująco nie wyjaśniły. Przedwczesność rozstrzygnięć organów wynika bowiem przede wszystkim stąd, że żaden z przeprowadzonych dotychczas dowodów nie stanowił, w ocenie Sądu, właściwego środka pozwalającego ustalić w sposób bezpośredni, dostatecznie pewny i niewątpliwy aktualny stan, a co za tym idzie – i aktualną kwalifikację prawną – gruntów pod wodami [...]. Należy w tym miejscu szczególnie silnie zaakcentować okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie istotne są stan faktyczny i kwalifikacja prawna "aktualne" – co stanowi refleks generalnej zasady aktualności wpisów w EGiB. Tymczasem istotna część zebranych w sprawie dokumentów (ze znajdującymi się w aktach sprawy opracowaniami IMiGW na czele) rejestrują stan sprzed kilkunastu (jak np. plan miejscowy z 2003 r.) i więcej lat (jak np. ww. opracowania IMiGW, pochodzące z początku lat 90-tych), a więc niewykluczone, że obecnie mają one już tylko (wyłącznie albo w istotnej mierze) walor historyczny. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości stwierdzenie, że choćby z uwagi na zachodzące procesy przyrodnicze (postępujące tzw. stepowienie Wielkopolski) i społeczno-gospodarcze (urbanizacja), zarówno właściwości (cechy) fizyczne, jak i funkcja [...] mogły na przestrzeni lat ulec istotnym zmianom (co zdaje się potwierdzać m.in. pismo Marszałka Województwa z [...].01.2016 r., w którym wskazano, że "do lat osiemdziesiątych XX w. rów ten był urządzeniem melioracji szczegółowych. W wyniku zmiany planów zagospodarowania przestrzennego wskutek intensywnej urbanizacji terenów przyległych rów utracił funkcję regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa i został wykreślony z ewidencji urządzeń melioracyjnych prowadzonej przez Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Obecnie rów [...] stanowi urządzenie wodne na terenie miasta [...]" – k. 64 akt adm. I inst.). Na tym tle zwraca uwagę brak przeprowadzenia przez organy choćby oględzin przedmiotowego terenu (dopuszczonych wyraźnie w przepisach § 35 pkt 7 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia EGiB). Z kolei inne ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wskazują na określoną kwalifikację prawną [...] jedynie w sposób pośredni (by nie rzec: "poszlakowy" – jak np. dokument "Nazewnictwo Geograficzne Polski – Hydronimy", k. 154 i nast. akt adm. I inst.). W konsekwencji należy stwierdzić, że kwestia właściwej kwalifikacji prawnej użytków gruntowych pod wodami [...] jawi się nadal jako wysoce sporna i niewyjaśniona, co świadczy o istotnym naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 (w zw. z art. 140) k.p.a. Godzi się przy tym zauważyć, że taki stan rzeczy występował także w roku 2009. Wprawdzie bowiem organ I instancji, dokonując ówcześnie zmian w EGiB w drodze czynności materialnotechnicznej, formalnie opierał się na konkretnej pracy geodezyjnej (wykonanej w wyniku zamówienia dot. "wykonania uzgodnienia i poprawienia treści mapy ewidencyjnej prowadzonej w aplikacji WEGA 2001 w oparciu o dane zasobu geodezyjnego i kartograficznego", k. 182 i nast. akt adm. I inst.), ale – jak wynika z wyjaśnień zawartych w przywołanym już wyżej piśmie WWINGiK z [...] marca 2016 r. do T. Dryl-Rydzyńskiej (s. 2, k. 102 akt adm. I inst.) – przy wykonywaniu tej pracy w odniesieniu do gruntów zajętych wodami [...] nie dysponowano innymi jeszcze danymi i dokumentami od tych, którymi posłużono się obecnie przy wydaniu kwestionowanych decyzji. Wszystko to oznacza, że, jak dotychczas, brak było dostatecznych podstaw do definitywnego rozstrzygnięcia kwestii kwalifikacji prawnej użytków gruntowych pod wodami [...] – tak obecnie, jak i w roku 2009. Poszukując najwłaściwszego środka dowodowego dla potrzeb ustalenia owej kwalifikacji należy przywołać pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 542/14 (CBOSA) – który to pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że jest kwestią bezsporną, iż przeprowadzenie kwalifikacji danego gruntu znajdującego się pod wodami do wód płynących lub stojących wymaga wiadomości specjalnych. W konsekwencji w sprawach spornych – a niniejsza niewątpliwie do takich należy – niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. O razu należy zastrzec, że za taki dowód nie mogły zostać uznane, znajdujące się w aktach sprawy, dwa opracowania Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, tj. "Program Ochrony Wód [...]" z 1993 r. (k. 55 i nast. akt adm. I inst.) oraz "Mapa cieków i zbiorników wodnych [...] (k. 75 i nast. akt adm. I inst.) – już choćby z uwagi na daty ich wytworzenia (rodzące istotne wątpliwości co do dalszej aktualności zawartych w nich ustaleń) oraz fakt, że nie zostały one sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania. Wobec tego należy uznać, że organy niezasadnie odstąpiły od przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność kwalifikacji gruntu pod wodami [...], naruszając tym samym przepisy art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 i 3 sentencji wyroku) Sad orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 202 § 2 p.p.s.a. (dot. tylko pkt 2 sentencji wyroku), uwzględniający poniesiony przez każdego ze Skarżących koszt wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie należne pełnomocnikowi (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie po 697 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu. Przede wszystkim uzupełni postępowanie wyjaśniające, przeprowadzając ww. dowód z opinii biegłego oraz ewentualnie, w miarę potrzeby, także dowód z oględzin przedmiotowego terenu. Poza tym winien rozważyć, czy z uwagi na dotychczas zajmowane stanowisko co do charakteru [...] – jako wody powierzchniowej płynącej – nie powinien konsekwentnie zapewnić udziału w postępowaniu administracyjnym, w charakterze strony, Skarbowi Państwa (jego właściwemu reprezentantowi), któremu wszak, w razie utrzymania się takiej kwalifikacji, najpewniej przysługiwałyby uprawnienia właścicielskie do spornego cieku i gruntu pod nim.