IV SA/Po 797/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymislawska-Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem R. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z [...] kwietnia 2018 r. R. O. (dalej też jako "Wnioskodawca lub "Skarżący") zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych usytuowanych na działce nr ew. [...] w [...] (gm. [...]), należącej do K. i M. S.. W dniu [...] kwietnia 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne "dotyczące realizacji obiektów budowlanych na działce nr [...]" (znak: [...]) – k. 6 akt adm. Pismem sporządzonym dnia [...] maja 2018 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej również jako: "PINB w [...]") poinformował K. S. i M. S., że wszczęte z urzędu postępowanie "zostało rozbite" na odrębne postępowania (k.9 akt adm.): 1. w sprawie realizacji obiektów budowlanych oznaczonych nr [...] na działce nr [...] położonej w [...] stanowiących pierwotną zabudowę folwarczną (...). Wskazano, że postępowanie w tej sprawie będzie prowadzone pod sygn. [...]; 2. w sprawie kontroli realizacji przebudowy budynku inwentarskiego oraz wiaty na dz. nr [...]. Wskazano, że postępowanie w tej sprawie będzie prowadzone pod sygn. [...]; 3. w sprawie realizacji płyty obornikowej ze zbiornikiem podziemnym dwukomorowym (oznaczonej nr [...]) zrealizowanej w 2007 r., położonej na dz. [...]. Wskazano, że postępowanie w tej sprawie będzie prowadzone pod sygn. [...]; 4. w sprawie realizacji zespołu 3 silosów paszowych o pojemności 11 t (oznaczonych nr [...]) zrealizowanych w 2009 r., położonej na dz. [...]. Wskazano, że postępowanie w tej sprawie będzie prowadzone pod sygn. [...]; 5. w sprawie samowolnej realizacji 2 silosów paszowych pojemności 12,5 t (oznaczonego nr 15a) i wysokości 6,5m oraz silosu o pojemności 8t i wysokości 5,5m (oznaczonego nr 15b) zrealizowanych w 2012 r. przy bud. nr [...] na dz. [...]. Wskazano, że postępowanie w tej sprawie będzie prowadzone pod sygn. [...]; 6. w sprawie samowolnej realizacji zespołu 2 silosów paszowych o pojemności 8t i wysokości 5,5m (oznaczonego nr [...]) zrealizowanych w 2015 r. przy bud. nr [...] na dz. [...]. Wskazano, że postępowanie w tej sprawie będzie prowadzone pod sygn. [...]; O tym fakcie nie został poinformowany R. O., którego nie uznano za stronę postępowania . Decyzją z [...] września 2018 r. (znak: [...]) PINB w [...] umorzył w całości, postępowanie administracyjne dotyczące realizacji obiektów budowlanych stanowiących pierwotną zabudowę folwarczną zlokalizowanych na przedmiotowej działce w związku z brakiem przesłanek i podstaw prawnych do kontynuacji wszczętego postępowania. Na skutek odwołania wniesionego przez R. O., Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "[...]WINB") – decyzją z [...] października 2018 r. (nr [...]) – umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na opisaną decyzję [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. O., a Sąd wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1151/18 uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem R. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie [...]WINB wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczyło realizacji obiektów budowlanych na działce ew. [...] stanowiących pierwotną zabudowę folwarczną. Podkreślono, że prowadzone postępowanie dotyczy legalności, a nie użytkowania spornych obiektów, dlatego "bez znaczenia są wywody, jakie PINB winien prowadzić postępowania i w jakim przedmiocie". Jak wskazano, niniejsze postępowanie dotyczy realizacji, czyli legalności budowy i w tym zakresie R. O. nie ma przymiotu strony. Podkreślono, że wystosowanie pisma dotyczącego nieprawidłowości dotyczących obiektu budowlanego nie powoduje automatycznego uznania za stronę postępowania. Na zakończenie [...]WINB wskazał, że kwestie ewentualnych zmian sposobu użytkowania, jak również rozpatrywanie interesu Skarżącego w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) mogą stać się przedmiotem ewentualnych odrębnych postępowań prowadzonych przez organ powiatowy. Na tę decyzję skargę wywiódł R. O. reprezentowany przez r.pr. G. W., który wniósł o: – uwzględnienie skargi przez [...]WINB w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.) przez uchylenie zaskarżanej, własnej decyzji i wydanie nowej decyzji, – uchylenie zaskarżonej decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] września 2018 r. przez WSA w Poznaniu w przypadku nieuwzględnienia skargi przez [...]WINB w trybie autokontroli, – zasądzenie od [...]WINB na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika – [...] zł ([...] x stawka minimalna), kosztów sądowych –wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł]. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę [...]WINB ograniczył zakres postępowania do "realizacji budynków stanowiących pierwotną zabudowę folwarczną zlokalizowanych na działce nr [...]". Tymczasem rozpoznając sprawę po raz pierwszy (decyzja z dnia [...] października 2018 r. – uw. Sądu) zakres postępowania pojmował inaczej, tj. jako postępowanie w sprawie "legalności i użytkowania obiektów budowlanych usytuowanych na dz. nr [...]". Podkreślono też, że postępowanie pierwotnie dotyczyło wszystkich budynków na dz. nr [...], bez wyjątku. Skarżący zauważył, że organ nawet nie kwestionuje, że na dz. [...] doszło do zmiany sposobu użytkowania zlokalizowanych tam obiektów, które pełnią funkcję produkcyjną. W tej sytuacji w ocenie Skarżącego, doszło do naruszenia art. 135 p.p.s.a. z uwagi na nie zastosowanie się przez [...]WINB do wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1151/18. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przystępując do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia należy wskazać, że na podstawie art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. zasadniczo ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Należy jednocześnie stwierdzić że w niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub faktycznego, która czyniłaby poglądy prawne wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2018 r. sygn. IV SA/Po 1151/18 nieaktualnymi. Wskazać należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1151/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zarzucił [...]WINB, że nie odniósł się w ogóle do pisma Skarżącego z [...] sierpnia 2018 r. (k. 34–40 akt adm. II inst.) i argumentacji w nim zawartej, wskazując, że chodzi przede wszystkim o okoliczność związaną z możliwym oddziaływaniem realizowanej inwestycji na środowisko, a przez to i na nieruchomość Skarżącego, zwłaszcza w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W powoływanym przez Sąd piśmie R. O. wskazywał, że jego interes prawny wynika z ilości DJP, ponieważ jego działka jest posadowiona w odległości mniejszej niż [...]m od dz. [...] na której jest prowadzony chów trzody chlewnej. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd zarzucił [...]WINB, że nie wyjaśnił, czy przedmiotowe obiekty należą do przedsięwzięć podlegających reżimowi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. i nakazał organowi tę kwestię zbadać, a po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1151/18, dać wyraz swym ustaleniom nie tylko w treści rozstrzygnięcia, ale także w należycie sporządzonym jego uzasadnieniu, spełniającym wymagania określone w przepisie art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. i zawierającym w szczególności odniesienie się do stanowiska strony skarżącej. W ocenie Sądu ponownie rozpoznając sprawę nie wykonano zaleceń Sądu, czym naruszono prawo w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi należy zauważyć, że pismem sporządzonym dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] PINB w [...] poinformował K. S. i M. S., że wszczęte z urzędu postępowanie "zostało rozbite" na odrębne postępowania (k.9 akt adm.), w tym postępowanie w sprawie realizacji obiektów budowlanych oznaczonych nr [...] na działce nr [...] położonej w [...] stanowiących pierwotną zabudowę folwarczną (...). Wskazano, że postępowanie w tej sprawie będzie prowadzone pod sygn. [...] O tym fakcie - nie był - jednak informowany Skarżący. Stąd też jakkolwiek do takiego rozdzielenia postępowań niewątpliwe doszło, to jak trafnie podniesiono w skardze, R. O. nie został o tym fakcie poinformowany. W następnej kolejności należy wskazać, że rację ma Skarżący, że rozpoznając sprawę po raz pierwszy [...]WINB umarzając postępowanie odwoławcze wskazał, że postępowanie wszczęto w sprawie dotyczącej "legalności budowy i użytkowania" obiektów usytuowanych na działce nr [...], przy czym pod sygn. [...] prowadzono postępowanie dotyczące "realizacji obiektów budowlanych" oznaczonych nr [...] na działce nr [...] położonej w [...] stanowiących pierwotną zabudowę folwarczną. Rozpoznając sprawę trzeba mieć na uwadze pełen jej kontekst (który był również znany Sądowi wydającemu wyrok o sygn. IV SA/Po 1151/18), w tym fakt, że R. O. domagał się działań organów nadzoru budowlanego właśnie z uwagi na uciążliwości, jakie w jego ocenie, generuje działalność na działce nr [...] związana w szczególności z hodowlą trzody chlewnej i samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych na tej działce. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] września 2018 r. wskazał, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku R. O. dotyczącego "kontroli legalności i użytkowania" wszystkich obiektów budowlanych na dz. nr [...] "ponieważ w tej samej sprawie postępowania administracyjne już się toczą" (podkreślenia na s. 2 uzasadnienia decyzji PINB z [...] września 2018 r.). Jednocześnie w niedoręczonym R. O. zawiadomieniu z dnia [...] maja 2018 r. nie wskazano, aby w odniesieniu do "pierwotnej zabudowy folwarcznej" prowadzono jakiekolwiek inne niż w sprawie "ich realizacji" (pod sygn. [...]) postępowania. To wszystko doprowadziło Sąd wydający wyrok w sprawie IV SA/Po 1151/18 do jasnego wniosku, że postępowanie w sprawie realizacji pierwotnej zabudowy folwarcznej, prowadzone pod sygn. [...] dotyczy również sposobu użytkowania spornych obiektów. Tak też wytyczony przez organ przedmiot postępowania pierwszoinstancyjnego odczytał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydając wyrok z dnia 21 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1151/18. Przyjmując takie ustalenia faktyczne Sąd rozpoznając sprawę po raz pierwszy (wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1151/18) wiążącym w niniejszej sprawie nie bez przyczyny nakazał więc organowi II instancji badanie interesu prawnego Skarżącego z uwzględnieniem możliwego oddziaływania realizowanej inwestycji na środowisko, a przez to i na nieruchomość Skarżącego, i to - zwłaszcza -w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należy zaakcentować, że gdyby kwestia sposobu użytkowania spornych obiektów jako przedsięwzięć podlegających reżimowi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pozostawała bez znaczenia dla niniejszej sprawy, Sąd nie uchyliłby wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2018 r., co jednak uczynił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazując na naruszenie przez [...]WINB przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1151/18 Sąd nakazał [...]WINB ponowne rozpoznanie - tej sprawy - właśnie celu wyjaśnienia czy przedmiotowe obiekty należą do przedsięwzięć podlegających reżimowi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Gdyby Sąd przyjął, że postępowanie to nie dotyczy kwestii sposobu użytkowania spornych obiektów (jak uczynił to [...]WINB sprawę ponownie rozpoznający), to nie nakazałby temu organowi badania interesu prawnego Skarżącego w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale tak jak uczynił to [...]WINB sprawę ponownie rozpoznając, wskazałby że kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla postępowania w sprawie "realizacji obiektów budowlanych" stanowiących pierwotną zabudowę folwarczną. Nie ulega wątpliwości, że trafnie Skarżący podnosi, że [...]WINB ponownie rozpoznając sprawę nie wykonał wytycznych Sądu, czego dowodzi literalnie, stwierdzenie organu, że "kwestie ewentualnych zmian sposobu użytkowania, jak również rozpatrywanie interesu Skarżącego w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) mogą stać się przedmiotem ewentualnych odrębnych postępowań prowadzonych przez organ powiatowy". Zaskarżona decyzja wymyka się jednak kontroli sądowoadministracyjnej również z innej przyczyny. Należy zauważyć, że w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. wymieniono budynki, których dotyczy postępowanie w sprawie realizacji obiektów budowlanych, wskazując, że dotyczy ono obiektów budowlanych oznaczonych nr [...]. W tym kontekście rodzi się również inna wątpliwość. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. nie wskazano o jakie konkretnie obiekty chodzi. W aktach znajduje się Protokół z kontroli przeprowadzonej [...] maja 2018 r. (k.8 akt adm.) w którym wskazano, że na działce nr [...] znajduje się łącznie [...] obiektów (które w protokole zostały opisane jako: budynek inwentarski; budynek inwentarski; budynek gospodarczy; magazyn sprzętu rolniczego; budynek inwentarski – chlewnia; budynek magazynowy; wiata; budynek gospodarczy; budynek mieszkalny; silos na kiszonki; płyta do składowania obornika; dwa zbiorniki walcowe typu BIN. Jednocześnie jednak w aktach znajduje się mapa na k. 7 akt administracyjnych, która wskazuje na posadowienie na działce nr [...] – niezależnie od wymienionych powyżej - również zbiorników nr 1a (zbiornik podziemny na gnojówkę) oraz 1b (zbiornik na ścieki socjalne). Rację ma w tej sytuacji Skarżący, że de facto nie wiadomo w odniesieniu do których konkretnie obiektów toczy się postępowanie. Sąd wskazywał organowi II instancji w wyroku z 21 marca 2019 r. że ustalając istnienie interesu prawnego Skarżącego, [...]WINB musi dać wyraz swoim ustaleniom w uzasadnieniu decyzji. Skoro Sąd powiązał ten interes prawny Skarżącego ze sposobem użytkowania obiektów znajdujących się na działce nr [...], to oznacza, że w sposób poddający się kontroli z uzasadnienia decyzji musi wynikać, które konkretnie obiekty, w ocenie organu II instancji, stanowią tę "pierwotną zabudowę folwarczną". Tymczasem, zasadnie Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga tych wątpliwości. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób odmówić racji Skarżącemu, że organ nie wykonał wytycznych sądowych, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1151/18. We wskazanym wyroku Sąd nakazał [...]WINB rozważyć możliwe oddziaływanie realizowanej inwestycji na środowisko, a przez to i na nieruchomość Skarżącego, zwłaszcza - w kontekście - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. [...]WINB tego nie uczynił, wskazując - wbrew wytycznym Sądu - że rozpatrywanie interesu prawnego Skarżącego w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko może stać się przedmiotem rozważań dopiero na etapie odrębnych postępowań. Zaskarżona decyzja została wydana zatem przedwcześnie, na podstawie nie w pełni wyjaśnionego stanu faktycznego, tj. z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu ([...] zł), wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi, ustalone w oparciu o stawki minimalne, zgodnie z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł. Rozpoznając ponownie sprawę, [...]WINB winien wykonać wytyczne wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r. sygn. IV SA/Po 1151/18 i zbadać możliwe oddziaływanie spornych - konkretnie wymienionych - obiektów znajdujących się na dz. [...] na środowisko, a przez to i na nieruchomość Skarżącego w kontekście rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.