IV SA/Po 798/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Ł. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") odmówił wznowienia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych budową budynku gospodarczo-garażowego o wymiarach 22,7 m x 6,6 m, zrealizowanego na nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w [...] dz. nr [...], wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ I instancji uznał, że nie wystąpiła żadna z podnoszonych przez Ł. W. (zwanego dalej "skarżącym") przesłanek do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Odwołanie od postanowienia PINB zostało wniesione do Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej "[...]WINB" lub "organem II instancji"). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Przedstawiono szereg zarzutów. Skarżący zarzucił w szczególności organowi I instancji próbę wprowadzenia go w błąd przez wskazanie 7-dniowego, a nie 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od postanowienia, co w połączeniu z faktem pobytu skarżącego w [...] miało mu uniemożliwić złożenie odwołania w terminie, co w jego ocenie stanowiło naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] [...]WINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Stwierdzono, że PINB prawidłowo wskazał termin do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w I instancji, co wynika wprost z treści art. 141 § 2 k.p.a. Organ II instancji wyjaśnił w jakich okolicznościach stwierdzono uchybienie terminu. We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na podstawie art. 3, art. 50 oraz art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."), skarżący zarzucił naruszenie art. 129, art. 112 oraz art. 7 k.p.a. i wniósł o uchylenie postanowienia [...]WINB i skierowanie odwołania od postanowienia do rozpatrzenia przez [...]WINB. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że, z uwagi na fakt, że skarżący przebywa na terytorium [...], Skarżący posiada osobę upoważnioną tylko do odbioru przesyłek z PINB oraz [...]WINB, a następnie owa osoba ma przekazać list w terminie najszybszym (około 14 dni) do adresata. W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę treść art. 129 k.p.a., dorobek orzecznictwa oraz piśmiennictwa, za termin na wniesienie odwołania należy przyjąć rzeczywisty termin, w którym strona otrzymała przesyłkę, a nie termin, w którym list odebrała osoba upoważniona do odbioru listu i przekazała go stronie. Skarżący wnosząc odwołanie sugerował się takim właśnie rozumieniem terminu. Skoro zatem postanowienie otrzymał [...] czerwca 2019 r. to tym samym od tego dnia należy liczyć termin do wniesienia środka odwoławczego. Zdaniem skarżącego, naruszenie art. 112 k.p.a. polegało na tym, że PINB powinien pouczyć stronę czy i w jakim trybie służy odwołanie, wiedząc, że skarżący przebywa w [...]. W pouczeniu postanowienia, PINB zataił treść art. 58 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem poddane ocenie postanowienie odpowiada prawu. Organ I instancji wydał postanowienie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. orzekając, że nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Postanowienie jest jedną z form rozstrzygnięcia zapadającego w postępowaniu administracyjnym. W literaturze, przez postanowienie rozumie się "czynność prawną orzeczniczą organu administracyjnego, podejmowaną w związku z zagadnieniami prawnymi i faktycznymi wyłaniającymi się w toku sprawy, mającą charakter władczy i jednostronny. Organ administrujący nie może (zgodnie z generalną regułą ustanowioną w art. 123 k.p.a.) w innej formie wpłynąć na zakres i tok czynności procesowych" (G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 67-69). Charakter rozstrzygnięcia jakim jest postanowienie, podkreśla także treść art. 123 § 2 k.p.a.: "Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej." Dalej należy powołać art. 124 § 1 k.p.a., który zawiera elementy składowe postanowienia: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W treści postanowienia PINB zostało zawarte pouczenie, w którym precyzyjnie określono, że zażalenie na postanowienie wnosi się do [...]WINB za pośrednictwem PINB w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że na postawie art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego stronie służy zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi. Przepis art. 149 § 4 k.p.a. stanowi jasno, że od postanowienia PINB w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania służy zażalenie, które należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia (art. 149 § 4 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że postanowienie PINB zostało skutecznie doręczone dnia [...] maja 2019 r. (odbiór potwierdzony przez dorosłego domownika – I. W.) na adres wskazany przez skarżącego w piśmie z dnia [...].02.2019 r. jako adres, na który należy przesyłać kierowana do niego korespondencję. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. bieg terminu rozpoczyna się z dniem następującym po dniu, w którym zdarzenie miało miejsce – w niniejszej sprawie jest to doręczenie postanowienia. Tym samym, 7-dniowy termin należy uważać za rozpoczęty z dniem [...] czerwca 2019 r., a jego upływ miał miejsce dnia [...] czerwca 2019 r. (piątek). "Termin do wniesienia zażalenia na postanowienie wynosi siedem dni i liczony jest od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 860/11, CBOSA). Z akt sprawy wynika również fakt, że zażalenie (błędnie oznaczone jako odwołanie) zostało nadane w placówce pocztowej na terytorium [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. (strona 7 akt II instancji), a więc 6 dni po upływie terminu do wniesienia zażalenia. W dalszej kolejności należy wskazać, że Skarżący ustanowił wprawdzie w listopadzie 2016 r. pełnomocnika w osobie swojego ojca – B. W.. (k. 10 akt I instancji), lecz ten we wrześniu 2017 r. poinformował o "cofnięciu" tegoż pełnomocnictwa ze względu na utratę zdrowia (k. 19 akt I instancji). W styczniu 2018 r. skarżący wskazał adres dla korespondencji w [...]. Taki też adres wskazywany był przez niego w pismach z [...].12.2018 r. i [...].01.2019 r. (błędnie opatrzonego datą "[...]-01 -2018". W kolejnym piśmie – z dnia [...].02.2019 r. – skarżący wskazał adres do korespondencji: Ł. W.; ul. [...] [...]", zaznaczając, że pod tym adresem znajduje się osoba upoważniona do odbioru korespondencji i przekazania przesyłek do adresata. Należy wskazać, że zgodnie art. 40 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (§ 1). Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (§ 2). Treść oświadczenia skarżącego z dnia [...].02.2019 r. co do adresu, na jaki kierować należy przeznaczoną dla niego korespondencję nie pozwala na przyjęcie, że ustanowił on pełnomocnika, nie wskazał on bowiem z imienia i nazwiska osoby, która miałaby działać w jego imieniu, lecz jedynie wskazał adres dla doręczeń. Sąd stwierdza, że zarzuty skarżącego są niezasadne. Nie można przyjąć, że doręczenie następuje w momencie gdy skarżący faktycznie zaznajomił się z treścią rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy postanowienie wcześniej skutecznie doręczono na wskazany przez niego adres. O skuteczności czynności doręczenia przesyłki przemawia stosowny zapis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 962/17, CBOSA). W niniejszej sprawie, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje podpis dorosłego domownika, który odebrał pismo skierowane na adres korespondencyjny wskazany przez skarżącego. Sąd zwraca uwagę, że przyjęcie punktu widzenia skarżącego jest sprzeczne z zasadą oficjalności doręczeń z art. 39 k.p.a. W powołanym przepisie jest mowa o doręczaniu za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Pisma doręcza się stronie osobiście, pełnomocnikowi albo innym osobom do tego uprawnionym, o których mowa w art. 43 k.p.a. Przedstawiony przez skarżącego pogląd prowadziłby do nieakceptowalnej sprzeczności, gdyż niemożliwe byłoby wówczas ustalenie momentu doręczenia pisma w postępowaniu administracyjnym. Sąd stwierdza, że zarzuty naruszenia art. 129, art. 112 oraz art. 7 k.p.a. są niezasadne. Przepis art. 129 k.p.a. odnosi się do odwołania, który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, gdyż jedynym środkiem odwoławczym, który jest uprawniony do wniesienia to zażalenie. Odwołanie zaś jest środkiem odwoławczym przysługującym od wydanej decyzji administracyjnej. Zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. także jest niezasadny. W powołanym przepisie jest mowa o błędnym pouczeniu co do wniesienia odwołania, zrzeczenia się tego prawa, a także możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Biorąc pod uwagę, że do postanowień odpowiednio stosuje się przepisy o odwołaniu (art. 126 k.p.a.), należy zauważyć, że przepis art. 112 k.p.a. wskazuje na niemożność wystąpienia negatywnych konsekwencji błędnego pouczenia o prawie wniesienia zażalenia, zrzeczenia się tego prawa. Sąd podkreśla, że w treści postanowienia PINB było zamieszczone pouczenie o treści: "Na niniejsze postanowienie służy zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w [...] za moim pośrednictwem w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania". Oznacza to, że skarżący wiedział, że przysługuje mu prawo do zaskarżenia zapadłego rozstrzygnięcia – wniesienie zażalenia, wiedział, do którego organu administracji publicznej powinien wnieść zażalenie, wiedział w jakim trybie (za pośrednictwem PINB) oraz o terminie 7-dniowym. Skarżący został skutecznie poinformowany o przysługujących mu prawach. Niezasadność podniesionych zarzutów wyklucza także naruszenie art. 7 k.p.a. Organ II instancji wyjaśnił wszelkie okoliczności, według których uznał, że wniesienie zażalenia nastąpiło z uchybieniem terminu. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi przez co należało ją oddalić, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.