IV SA/Po 799/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant ref. staż. Marta Kmieciak po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy w naturze uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza J. z dnia [...] nr [...] /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ P.Miładowski /-/ M.Dybowski Dnia [...] kwietnia 2005 r. M.W. złożył w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w J. wniosek o opłatę kosztów posiłków synów w szkole podstawowej do której uczęszczają. Decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza J., Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J., na podstawie art. 104, 105 §1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 48 ust. 4 i 5, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz §2 ust. 2 i §7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzaju dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. nr 114, poz. 1220) umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. W. o przyznanie wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że powodem umorzenia postępowania był brak współpracy ze strony skarżącego, polegający na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podkreślono, że pomimo odebranego wcześniej wezwania z wskazaniem terminu przeprowadzenia wywiadu skarżący odmówił wpuszczenia pracowników socjalnych do domu oraz przeprowadzenia z nimi rozmowy. Zaznaczono, że dokonanie oceny, czy osoba lub rodzina kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej następuje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (rodzinnego). Oceniono, że skoro wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego postępowanie stało się bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć. Odwołanie od decyzji zostało złożone przez M. W. za pośrednictwem organu I instancji w terminie i dotyczyło trzech decyzji Burmistrza J., w tym decyzji z dnia [...] nr [...]. Odwołujący się stwierdził, że wskazane decyzje nie odpowiadają prawdzie i sprzeczne są z obowiązującym prawem. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego napisano, że zgodnie z art. 106 ust. §4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Podkreślono, że zgodnie z art. 107 wymienionej ustawy wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Oceniono, że jeżeli wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego to organ I instancji w oparciu o art. 105 §1 kpa prawidłowo postąpił umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zaznaczono, ze zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (rodzinnego) oraz rodzajów dokumentów wymaganych do przyznania renty socjalnej (Dz. U. z 2001 r. nr 114, poz. 1220) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została złożona przez M.W. za pośrednictwem organu II instancji, w terminie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji M.W. wskazał, iż złożył dotychczas kilkanaście wniosków o przyznanie pomocy społecznej i wszystkie zostały przez organ odwoławczy rozpatrzone w identyczny sposób. Zdaniem skarżącego w stosunku do jego osoby trwa zmowa milczenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, w całości powtarzając argumentację przyjętą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. Rzeczą Sądu jest kontrola zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd sprawując kontrolę sprawdza, czy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, a także czy postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami proceduralnymi. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miało miejsce, przede wszystkim, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie niesłuszne zastosowanie przez organ I instancji art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. Stosownie do art. 104 §1 wymienionej ustawy organ administracji publicznej jest zobowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Do ostatniej kategorii decyzji należą decyzje o umorzeniu postępowania wydawane na podstawie art. 105 kpa. Przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest bezprzedmiotowość postępowania, co zobowiązuje właściwy organ administracji państwowej do ustalenia istnienia tej przesłanki. Powyższa przesłanka uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa niewątpliwie zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. Jak wskazuje się zazwyczaj w doktrynie, przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 str. 619). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy. Przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne z zakresu prawa administracyjnego jeżeli z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym (B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd.6, C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 13-14). Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 kpa. gdy np. (jedyna) strona postępowania utraciła przymioty o których mowa w art. 28 kpa lub wskutek śmierci strony w toku postępowania, o ile postępowanie dotyczy praw związanych z osobą zmarłego w sposób ścisły. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, w aktach administracyjnych brak informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, i dlatego podlega rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. nr 77, poz. 672), wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Wezwanie z dnia [...] maja 2005 r zawierało dokładną datę i godzinę przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] maja 2005 r. Pracownicy socjalni zastali wprawdzie M.W. w miejscu zamieszkania, ale skarżący odmówił rozmowy oraz stwierdził, że wywiad jest u Burmistrza. Taka postawa skarżącego nie doprowadziła jednak do utraty przez sprawę jej administracyjnego charakteru. Skoro zatem nie nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 §1 kpa niewłaściwe było umorzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Zgodnie z art. 77 §1 kpa organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Odmowa wpuszczenia pracowników socjalnych do domu, a w konsekwencji niemożność przeprowadzenia wywiadu w konkretnej, podanej wcześniej dacie i godzinie jest, zdaniem Sądu, taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowanie. Skoro więc skarżący spowodował brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jego żądanie o przyznaniu pomocy społecznej winno spotkać się z odmową przyznania świadczeń, a nie umorzeniem postępowania. Wymaga podkreślenia, że zostało wadliwie skonstruowane wezwanie do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z dnia [...] maja 2005 r. Powodem pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 kpa mogą być jedynie określone braki formalne podania. Nie jest brakiem formalnym okoliczność uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z tych powodów uwzględniając okoliczności sprawy, na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżoną decyzją nie przyznano żadnych uprawnień, które podlegałyby wykonaniu. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski jf