IV SA/Po 8/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekretarz sąd. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej K.p.a.), art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm., dalej jako u.p.s.) zmienił decyzję [...] z dnia [...] września 2014 r. przyznającą D. P. (dalej Strona, Skarżący) usługi opiekuńcze, w ten sposób, że od [...] kwietnia 2017 r. punkt 2 decyzji otrzymuje brzmienie: "Pani/Pana odpłatność za świadczone usługi wynosi 20,00% ceny (kosztu) usługi. (Aktualnie cena 1 godz. usługi wynosi 17,00 zł, czyli Pani/Pana odpłatność za 1 godz. usługi wynosi 3,40 zł.). Odpłatność za świadczone usługi rozliczana będzie miesięcznie. Pani/Pan zobowiązana/y jest do dokonania opłaty z dołu na rachunek MOPR po wykonaniu usługi do 28 dnia następnego miesiąca." Nadto zastrzegł, że pozostałe postanowienia decyzji pozostają bez zmian, tj. wymiar i zakres oraz całkowite zwolnienie z odpłatności za usługi, do [...] lipca 2017 r. Uzasadniając napisał, że zmiana decyzji następuje w wyniku zmiany przepisu prawa, która obowiązuje od [...] kwietnia 2017 r., zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz zasad częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...]). Dochód Strony wynosi [...] zł, czyli przekracza 150% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie tj. [...] zł. Zatem zgodnie z § 2 uchwały odpłatność Strony za usługi opiekuńcze od dnia [...] kwietnia 2017 r. wynosić będzie 20 % tj. [...] zł za jedną godzinę usługi. Dalej napisał, że uwzględniając sytuację Strony za szczególną w myśl § 3 Uchwały w okresie do [...] lipca 2017 r. całkowicie zwolniono Stronę z odpłatności za usługi. Wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobierania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Rozpoznając odwołanie Strony od opisanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO napisało, że Skarżący ma 58 lat i według oświadczenia złożonego w toku wywiadu prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Mieszka wraz z 85-letnią matką, W. P., która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Skarżący, jak wynika z wyjaśnień organu I instancji jest również osobą niepełnosprawną z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Otrzymuje specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad matką, w wysokości [...] zł. Sprawuje całodobową opiekę nad matką, która polega na dbaniu o higienę, robieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków i podawaniu leków, sprzątaniu mieszkania oraz regulowaniu opłat za mieszkanie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji podał w wątpliwość prowadzenie przez Skarżącego i W. P. odrębnych gospodarstw domowych i uwzględnił wspólne dochody obu tych osób, na co składają się emerytura W. P. w wysokości [...] zł oraz specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie [...]zł przyznany Skarżącemu z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Łączny dochód stanowi kwotę [...]zł miesięcznie, co w przeliczeniu na osobę daje [...] zł. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego. SKO wskazało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 78 i art. 91 przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", przy jednoczesnym spełnieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielnie pomocy. W myśl art. 50 ust. 2 u.p.s. usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W oparciu o art. 50 ust. 3 u.p.s. usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Na podstawie § 2 ust. 1 Uchwały osoby korzystające z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania ponoszą opłatę w zależności od posiadanego dochodu netto na osobę w rodzinie, ustaloną według tabeli. W oparciu o § 2 ust. 2 Uchwały ustalona została cenę jednej godziny usług opiekuńczych w wysokości [...] zł, co spowodowało konieczność weryfikacji wcześniejszych rozstrzygnięć dotyczących pomocy w formie usług opiekuńczych w zakresie nowej godzinowej stawki odpłatności. Zgodnie z § 3 uchwały osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności za korzystanie z usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, w wysokości wyliczonej na podstawie zasad określonych w § 2, w przypadkach szczególnych, może być częściowo lub całkowicie z nich zwolniona na określony czas. Organ I instancji, analizując sytuację dochodową i zdrowotną Skarżącego zmienił decyzję wyłącznie w części dotyczącej stawki godzinowej za usługi opiekuńcze, a utrzymał w mocy całkowite zwolnienie z odpłatności za te usługi do dnia [...] lipca 2017 r., pomimo ustalenia, iż dochód rodziny Skarżącego przekracza kryterium dochodowe. Ocena wydatków Skarżącego nastąpiła na podstawie załączonych faktur potwierdzających wysokość wydatków na leki oraz materiału dowodowego zebranego podczas wydawania wcześniejszych rozstrzygnięć w sprawie zasiłków, bowiem zarówno Skarżący jak i jego matka korzystają ze wsparcia organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. P. napisał, że nie zgadza się z decyzją organu I instancji. Do skargi załączył odpis skrócony aktu zgonu W. P., z którego wynika, że W. P. zmarła [...] października 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. SKO podkreśliło, że w dacie orzekania nie miało wiedzy na temat śmierci W. P.. Rozpoznając wniosek Skarżącego o przyznanie prawa pomocy, postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., IV SA/Po [...] przyznał prawo pomocy w zakresie ustanowienia adwokata i umorzył postępowanie w zakresie wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Pismem z [...] marca 2018 r. Sąd zwrócił się do SKO o nadesłanie akt administracyjnych zawierających decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. oraz decyzje zmieniające tą decyzję, wcześniejsze niż decyzja z [...] maja 2017 r. W odpowiedzi organy administracji przesłały cztery teczki akt, informując, że przesyłają wszystkie posiadane akta. Pismem z [...] maja 2018 r. adw. R. W. podtrzymał dotychczasowe wnioski Skarżącego zawarte w skardze, jednocześnie uzupełniając jej treść – wniósł o: przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność Skarżącego lub jego pełnomocnika, przyznanie kosztów nieopłaconej nawet w części pomocy prawnej według norm przepisanych; jednocześnie oświadczył, że koszty nie zostały zapłacone w całości ani w części, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy: wyroku Sądu [...] o ustalenie stopnia niepełnosprawności z dnia [...] września 2017 r. - na okoliczność niezdolności Skarżącego do pracy. Skarżący jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, zaświadczenia lekarskiego z [...] października 2017 r. - na okoliczność wykazania złego stanu zdrowia Skarżącego i jego niezdolności do pracy oraz aktu zgonu matki Skarżącego, na okoliczność wykazania tego, że Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z ostrożności procesowej pełnomocnik sprecyzował skargę, wnosząc o uchylenie decyzji SKO w zakresie dot. utrzymania w mocy ustalenia wysokości opłaty za świadczone usługi określonej w pkt. 2 decyzji poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej w zakresie dot. ustalenia wysokości opłaty- tj. decyzji z dnia [...] maja 2017 r. oraz utrzymanie w mocy decyzji w pozostałym zakresie. Z ostrożności procesowej pełnomocnik wskazał, że decyzję SKO zaskarża w części dotyczącej utrzymania w mocy ustalenia wysokości opłaty za świadczone usługi określonej w pkt. 2 decyzji poprzedzającej. W związku z powyższym decyzji SKO w powyższym zakresie zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art 77 K.p.a. - poprzez niedostateczne zbadanie stanu faktycznego i niedostatecznie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie art. 7b K.p.a. poprzez niedostateczne zbadanie przez organy stanu faktycznego i prawnego, brak faktycznej współpracy między organami oraz naruszenie art. 3 § 1 u.p.s. poprzez próbę uniemożliwienia Skarżącemu bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując tak rozumianej kontroli – której przedmiotem w niniejszym postępowaniu sądowym była zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] maja 2017 r. o zmianie decyzji własnej tego organu, z dnia [...] września 2014 r. Zmiana dotyczy wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze, w związku ze zmianą prawa miejscowego, przy pozostawieniu bez zmian wymiaru, zakresu oraz całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi do [...] lipca 2017 r. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym z tych przyczyn, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. W postępowaniu sądowym wyszło bowiem na jaw, że w dniu [...] października 2017 r. – a więc w toku postępowania administracyjnego, w okresie pomiędzy wniesieniem odwołania i wydaniem zaskarżonej decyzji, o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zmarła W. P., matka Skarżącego. Istotna przy tym jest ta okoliczność, że organy obu instancji przyjęły, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką i zsumowały dochody Skarżącego z dochodami matki, aby obliczyć koszt usług opiekuńczych, przyznanych Skarżącemu. Równie istotna jest okoliczność, że zadeklarowany dochód Skarżącego stanowił specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Sąd zaznacza, że od dnia [...] sierpnia 2018 r. Skarżący przestał być zwolniony z odpłatności za usługi. Został zatem zobowiązany do ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze, począwszy od sierpnia 2018 r. w wysokości, która została ustalona na podstawie dochodu na osobę w rodzinie dwuosobowej. Jako że w dniu [...] października 2017 r. zmarła osoba współtworząca gospodarstwo domowe ze Skarżącym to nie można wykluczyć, że odpłatność Skarżącego za usługi będzie inna, w tym nie można wykluczyć, że usługi będą bezpłatne dla Skarżącego, jako że wysokość opłat od ceny jednej godziny usługi została w Uchwale uzależniona od wysokości dochodu na osobę. Z akt administracyjnych wynika, że na wspólne dochody dwuosobowej rodziny składała się emerytura W. P. w wysokości [...] oraz specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany Skarżącemu z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, w wysokości [...] zł. Gdyby zatem organ wyższego stopnia miał wiedzę o śmierci W. P., to zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 K.p.a. ponownie rozpoznałby i rozstrzygnąłby sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, w oparciu o stan faktyczny (i prawny) obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy ocenie zaskarżonej decyzji nie może przy tym mieć znaczenia, że organ wyższego stopnia nie miał wiedzy o śmierci W. P.. W ocenie Sądu także decyzja organu I instancji nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Trzeba podkreślić charakter prawny decyzji z [...] maja 2018 r. Otóż jest to decyzja zmieniająca decyzję tegoż organu: Prezydenta [...], z [...] września 2014 r. o przyznaniu Skarżącemu prawa do usług opiekuńczych; zmiana dotyczy odpłatności. Zapewne w decyzji przyznającej prawo do usług opiekuńczych rozstrzygnięto także o innych kwestiach: wymiarze, zakresie tych usług. W aktach administracyjnych sprawy, uzupełnionych na wezwanie Sądu, nie ma jednak decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2014 r. o przyznaniu Skarżącemu prawa do usług opiekuńczych. Z uzupełnionych akt wiadomo tylko tyle, że decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2014 r. była już zmieniana, przed dniem [...] maja 2018 r. W aktach sprawy są bowiem decyzje Prezydenta [...]: z [...] czerwca 2015 r. o zmianie zakresu usług opiekuńczych (k. 34), z [...] lutego 2017 r. o zmianie wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze (k. 79-78) z [...] maja 2017 r. o zmianie wymiaru godzinowego usług opiekuńczych (k. 58), z [...] września 2016 r. o zmianie zakresu usług (k. 57). Sąd stwierdza, że organ nie powinien wydawać decyzji zmieniającej, bez dysponowania (choćby w kopiach) decyzją przyznającą prawo oraz kompletem decyzji zmieniających. Organy obu instancji naruszyły zatem wymogi z art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Odnosząc się do treści skargi, w tym żądań pełnomocnika z urzędu (k. 64-65) Sąd stwierdza, że pełnomocnik zbędnie sprecyzował skargę. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w zakresie dotyczącym utrzymania w mocy ustalenia wysokości opłaty za świadczone usługi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie. Sąd ocenia, że intencją pełnomocnika było pozostawienie w obrocie prawnym prawa do usług opiekuńczych, wymiaru i zakresu tego prawa. Trzeba jednak stwierdzić, że ww. kwestie zostały rozstrzygnięte wcześniej, w decyzji "pierwotnej" Prezydenta [...], z [...] września 2014 r. o przyznaniu Skarżącemu prawa do usług opiekuńczych lub w jednej z licznych decyzji zmieniających decyzję z [...] września 2014 r. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca dotyczą wyłącznie odpłatności za świadczone usługi i sposobu rozliczania (miesięcznie, z dołu, na rachunek MOPR i we wskazanym terminie). Kontroli Sądu podlegała zatem w całości zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji z [...] maja 2018 r. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni akta sprawy o decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2014 r. oraz rozstrzygnie co do odpłatności Skarżącego za usługi opiekuńcze, z uwzględnieniem zmian stanu faktycznego, rozstrzygając także wniosek skarżącego o całkowite zwolnienie z odpłatności zawarty w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r.