IV SA/Po 80/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta K. na podstawie art. 3, art. 7 pkt 4 i 8, art. 8, art. 14 art. 39, art. 39a, art. 41, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.; zwanej dalej "u.p.s"), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1058), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a") odmówił J. W. (zwanemu dalej "skarżącym") przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego ze środków na pomoc społeczną z przeznaczeniem na zakup żywności oraz pokrycie kosztów związanych z leczeniem. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że odmawiając pomocy w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego ze środków na pomoc społeczną w niniejszej sprawie wziął pod uwagę uniemożliwienie przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że dochody skarżącego przekraczają ustawowe kryterium dochodowe. W odwołaniu skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji, co do przekroczenia kryterium dochodowego. Skarżący wskazał, że z renty jego żony potrącane są odsetki. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na poniesione w latach w latach 2015 – 2016 straty wywołane suszą. Wyjaśnił, że na dochód uzyskany w 2016 r. złożyło się "[...] tys. zł za trawę i [...] zł za cielaka". Odnosząc się do kwestii wywiadu środowiskowego skarżący stwierdził, że odpowiadał na pytania osób, które przeprowadzały wywiad. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 i art. 107 u.p.s. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z dnia 29 lipca 2015 r., poz. 1058) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. stanowi to podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Kolegium zaznaczyło, że specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawców, którzy obowiązani są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, zaś przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy świadczeń z pomocy społecznej Obowiązek współdziałania osoby organem dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego, co przejawia się w udzieleniu organowi niezbędnych informacji. Ponadto Kolegium stwierdziło, że podstawę do odmowy przyznania żądanej przez skarżącego pomocy stanowiło przekroczenie kryterium dochodowego. Organ ustalił, że dochód rodziny skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił [...] zł, co stanowi kwotę [...]zł na osobę. Wobec tego dochód rodziny przekracza ustawą kryterium o [...] zł, które dla dwuosobowej rodziny wynosi [...] zł. Kolegium dodatkowo zaznaczyło, że niemożność przewodzenia wywiadu uniemożliwiła organowi dokonania rzeczywistej oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej rodziny skarżącego. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Bez przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ze stroną organ nie jest w stanie ustalić rzeczywistej sytuacji rodziny. W ocenie Kolegium brak było również podstaw do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Przyznanie takiego zasiłku możliwe jest jedynie w szczególnie uzasadnionym przypadku tj. w sytuacji obiektywnie niezależnej od strony i sprowadzającej się do nagłego, radykalnego i znaczącego pogorszenia sytuacji materialno - bytowej i życiowej danej osoby lub rodziny w stosunku do sytuacji dotychczasowej w wyniku różnorakich zdarzeń. W ocenie Kolegium taki przypadek nie wystąpił w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. stwierdził, że nie posiada środków finansowych na zakup opału i ubrań. Zwrócił też uwagę na trudną sytuację bytową, m.in. przeciekający dach. Wyjaśnił, że nie otrzymuje renty. W odpowiedz na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, który stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zauważyć należy, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 39 ust. 1 u.p.s. jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą każdorazowo do organu rozstrzygającego sprawę. W art. 39 ust. 2 u.p.s. wyjaśnia się przykładowo, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.in. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1535/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Jak natomiast wynika z treści art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Natomiast art. 4 u.p.s. nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 u.p.s., gdzie wskazano, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu problemów życiowych. Brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się udzielenia świadczenia. Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 482/14 (http://cbois.nsa.gov.pl) postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, a od oceny tej zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Wobec powyższego bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że materiał dowodowy zebrany przez organ pomocy społecznej pozwalał na uznanie, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. pozwalająca na wydanie decyzji o odmowie udzielenia żądanej przez skarżącego pomocy. Z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] października 2016 r. (karta nr [...] akt administracyjnych) wynika, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego celem było ustalenie jego sytuacji bytowej i materialnej. Z notatki tej wynika, że skarżący nie wpuścił pracownika ośrodka do domu, przyjął go w ogrodzie. Skarżący nie wyraził zgody na skompletowanie dokumentów stwierdzając, że organ dysponuje niezbędną dokumentacją. Z notatki tej wynika też, że skarżący został pouczony, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest niezbędne do ustalenia sytuacji bytowej skarżącego, a także o tym, że brak współdziałania z pracownikiem ośrodka może skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania pomocy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w zakresie omawianej pomocy, gdyż stanowi podstawę ustalenia sytuacji materialno-bytowej osoby ubiegającej się do taką pomoc. Art. 107 ust. 4 u.p.s. wskazuje, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W świetle przytoczonego przepisu, obowiązek cyklicznej aktualizacji wywiadu środowiskowego ciąży na organie. Wobec tego twierdzenie skarżącego, iż organ dysponował niezbędną dokumentacją, która została zebrana w odrębnym postepowaniu nie mogło stanowić wystarczającej przesłanki do odstąpienia od przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo, iż organ był w posiadaniu części dokumentacji, spoczywał na nim obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji. Natomiast skarżący odmawiając pracownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, będąc jednocześnie pouczonym o skutkach biernej postawy w stosunku do organu pomocy, pozbawił organ możliwości ustalenia sytuacji bytowej skarżącego, a w konsekwencji możliwości przyznania pomocy. Kolegium prawidłowo oceniło, że zachowanie skarżącego wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej, co w konsekwencji mogło stanowić przyczynę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Znaczenie wywiadu w postępowaniu z zakresu pomocy społecznej potwierdza art. 107 ust. 4a u.p.s. jednoznacznie stanowiąc, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 606/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) z przepisu art. 107 ust. 4 u.p.s. płynie jasny wniosek, że aktualizacja wywiadu środowiskowego ma być sporządzana nie tylko w razie zmiany danych zawartych w wywiadzie. Co więcej nawet korzystanie ze stałych form pomocy nie ogranicza organu do przeprowadzenia wywiadu raz na 6 miesięcy. W takim bowiem przypadku wywiad ma być przeprowadzony nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy. Jest to rozwiązanie racjonalne, jeśli zważyć na treść przepisu art. 3 ust. 3 u.p.s., według którego rozmiar jak i forma udzielanej pomocy uzależnione są od sytuacji w jakiej znajduje się osoba dążąca do jej uzyskania. Całkowicie uprawnione było wobec tego stanowisko Kolegium, iż postawa skarżącego mogła stanowić podstawę do odmowy przyznania żądanej pomocy. Skarżący uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie wykazał woli współdziałania z organem pomocy. Zwrócić należy uwagę, że skarżący był informowany o konsekwencjach braku współdziałania z organem, wobec czego odmawiając możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego godził się z możliwością odmowy przyznania przez organ żądanej pomocy. W takiej sytuacji postawa skarżącego spowodowała, że organ nie był w stanie ustalić sytuacji bytowej i materialnej skarżącego, od ustalenia której uzależniona jest wielkość i forma przyznanej pomocy. Odnosząc się natomiast do kwestii przekroczenia kryterium dochodowego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 514 zł, 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Na podstawie dostępnych dokumentów organ ustalił, że dochód rodziny wynosi [...] zł, przy czym dochód z gospodarstwa rolnego ustalony został na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s. Całkowicie niezasadne są argumenty skarżącego zmierzające do zakwestionowania sytuacji materialnej rodziny skarżącego, jaką ustalił organ w zaskarżonej decyzji. Kwestionowanie przyjętego przez organ stanu faktycznego, ustalonego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, nie może odnieść skutku, w sytuacji braku współdziałania skarżącego z organem pomocy społecznej. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.