IV SA/Po 801/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekr.sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 listopada 2006 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] nr [...]. /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ B. Popowska /-/ P. Miładowski A.T Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2004 r., P.S. poprosił o udzielenie mu pomocy. Decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), art. 7, art. 8 ust. 1, art. 38 ust. 1 i 5, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz Zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy W. dnia [...] maja 2004 r. w sprawie udzielenia dyrektorowi OPS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przyznał P.S. świadczenie w formie zasiłku okresowego od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 marca 2005 r. w wysokości 140 zł miesięcznie. Organ I instancji stwierdził przy tym, iż wnioskodawca spełnia warunki określone w przepisach, konieczne do przyznania ww. zasiłku, a także, że przyznana kwota zasiłku odpowiada zasadom ustalonym w art. 38 ust. 2 i 3 ww. ustawy i możliwościom finansowym ośrodka. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P.S. Wskazał on na obiektywne trudności życiowe będące podstawą jego wniosku i poinformował również, iż udzielana pomoc podopiecznym Ośrodka jest za mała, w związku z czym wniósł o zwiększenie przez członków Rady Miasta i Gminy W. dotacji dla bezrobotnych. Decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 3 ust. 4 i art. 38 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji właściwie ustalił sytuację życiową Odwołującego się, która jest bardzo trudna, a rozstrzygnięcie w świetle art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest zasadne. SKO wskazało także, iż osobie tymczasowo aresztowanej zawiesza się prawo do świadczeń z pomocy społecznej i za okres tymczasowego aresztowania nie udziela się świadczeń. W skardze kierowanej do Sądu, P.S. wskazał na ogólnie ciężką sytuację swoją i innych bezrobotnych w Polsce, dodając, iż z pewnością w Polsce są pieniądze na większą pomoc dla takich osób jak on. W dalszej części powtórzył zarzuty podniesione w swoim odwołaniu, zakwestionował wysokość przyznanego świadczenia, a także zaapelował o zwiększenie dotacji dla bezrobotnych. Odpowiadając na skargę, SKO podtrzymało argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy, głównie z tej przyczyny, że doszło do przekroczenia przez orzekające organy administracji granic swobodnego uznania 2. W zakresie uznaniowych decyzji administracyjnych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. 3. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż podane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji motywy, stanowiące podstawę przyznania właśnie 140 zł zasiłku Skarżącemu, nie są w ocenie Sądu przekonujące. Rozstrzygnięcie głównie uwypukla fakt spełnienia przez Skarżącego ustawowych przesłanek do otrzymania zasiłku, nie wyjaśnia natomiast powodów przyznania pomocy w orzeczonej wysokości. Stwierdzenie, że ustalając wysokość świadczenia, wzięto pod uwagę także "sytuację życiową" Strony i "wysokość środków, jakimi dysponuje tutejszy Ośrodek na tego rodzaju pomoc, a także potrzeby i ilość osób ubiegających się o świadczenia pieniężne", bez poparcia ich konkretnymi wskazaniami, są gołosłowne. W istocie organ nie wskazał, jakie to aspekty sytuacji życiowej Skarżącego wziął pod uwagę. Tymczasem w tego rodzaju sprawach jak rozpatrywana, niezbędna jest wszechstronna ocena relacji między sytuacją Skarżącego, a przyznaniem mu określonej kwoty zasiłku. Ogólnikowe podanie motywów rozstrzygnięcia przez organ I instancji, oznacza w istocie pominięcie omawianych okoliczności w toku postępowania administracyjnego. Nadto, organ nie wskazał, w jakiej sytuacji finansowej był Ośrodek w dniu podejmowania decyzji oraz jakie zadania miał do spełnienia wobec innych podopiecznych. Te ostatnio wymienione okoliczności, wskazujące na możliwości Ośrodka, powinny być, zdaniem Sądu, poparte konkretnymi danymi liczbowymi. Dodatkowo, Sąd miał na uwadze, iż uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia, czego zabrakło w niniejszej sprawie. 4. Konsekwencją błędów w postępowaniu organu I instancji były także uchybienia w pracy organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnianiu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 kpa. SKO nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji. Z wywodu nie wynika, dlaczego utrzymano w mocy decyzję o przyznaniu właśnie takiej a nie innej kwoty zasiłku i nie wskazano jasno, dlaczego inna kwota nie mogła zostać przyznana. 5. Zdaniem Sądu, jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z podstawowych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. W opinii Sądu, skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do argumentów przedstawionych w odwołaniu, ani nie uzasadnił w pełni swojego rozstrzygnięcia, to zaskarżoną decyzję uznać trzeba za dowolną i wydaną z przekroczeniem granic swobodnego uznania. 6. W nawiązaniu do wcześniejszych uwag dotyczących przedstawienia przez organ I instancji motywów jego decyzji, należy podnieść, że – z tego punktu widzenia - również uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia wymogów. Należy wskazać, iż motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. W niniejszej zaś sprawie, jak już wskazywano, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zasadzie sprowadza się do nader lapidarnego i ogólnego stwierdzenia, że organ I instancji nie przekroczył granic uznaniowości, wyznaczonych przez art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Tego typu uzasadnienie wskazuje na niedbałość organu odwoławczego w rozpoznaniu sprawy, nie pozwala na rozpoznanie motywów, którymi kierowano się przy jej załatwieniu i powoduje, że w zasadzie, poprzez brak rzeczowej argumentacji, decyzja w istocie wymyka się spod kontroli. Tak być nie powinno, a motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie zaś wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Konkludując należy uznać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji miały miejsce mające wpływ na wynik sprawy uchybienia proceduralne, w tym związane z przekroczeniem granicy swobodnego uznania orzekających organów administracji. Tak więc, wobec wykazanych powyżej uchybień proceduralno-prawnych, należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny uwzględnić powyższe uwagi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, dotyczące uchybień organów w toku postępowania administracyjnego i wskazujące na prawidłowe stosowanie przepisów kpa. Skoro zaskarżone decyzje naruszały prawo procesowe i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ P. Miładowski /-/ B. Popowska /-/ E. Kręcichwost-Durchowska A.T