IV SA/Po 804/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Z. P., P. T., E. P., M. Z., A. G., D. A., M. B., K. K., W. Ć., A. L., M. S., A. K., H. M., P. D., I. W. – P. , G. K., W. K., B. D. – L. , H. D., H. K., P. D., Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia postanawia odrzucić sprzeciw E. P., M. B., W. Ć., A. L., M. S., A. K., H. M., P. D., H. K. i P. D. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Wójt Gminy C. (zwany dalej "Wójtem"), działając na podstawie art. 71 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. - dalej u.u.i.ś.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku Gospodarstwa Rolnego B. M., odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji polegającej na "Budowie chlewni tuczników o obsadzie do 177,10 DJP", której lokalizację inwestor zaplanował na terenie działki [...] (ark. m. [...]) w miejscowości B. [...] (obręb B. ) w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej o całkowitej obsadzie do 249,99 DJP. Na skutek odwołania B. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawcy. Wójt Gminy C. o wydaniu decyzji zawiadomił również strony postępowania obwieszczeniem z dnia 5 lipca 2018r. nr [...] działając w trybie art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 pkt 1 u.u.i.ś. Powyższe obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w C. w dniach 5 – 20 lipca 2018r. Pismem złożonym w dniu 1 sierpnia 2018r. sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł Z. P., P. T., E. P., M. Z., A. G., D. A., M. B., K. K., W. Ć., A. L., M. S., A. K., H. M., P. D., I. W. – P., G. K., W. K., B. D. – L. , H. D., H. K., P. D. i Z. M.. Pismami z dnia 5 października 2018r. pod rygorem odrzucenia sprzeciwu wezwano osoby podpisane pod sprzeciwem do wykazania stosownymi dokumentami interesu prawnego, na którym opierają swoją legitymację do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji polegającej na "Budowie chlewni tuczników o obsadzie do 177,10 DJP", na terenie działki [...] w miejscowości B.. Jak wynika z akt sprawy E. P., M. B., W. Ć., A. L., M. S., A. K., H. M., H. K. i P. D. nie odpowiedzieli na powyższe wezwanie pomimo doręczenia im wezwania z dnia 5 października 2018r. (zob. k. 39, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 53 akt sądowych). P. D. odpowiadając na wezwanie Sądu wskazał, że jest właścicielem nieruchomości zlokalizowanej w B. [...] załączając wydruki z ksiąg wieczystych działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż sprzeciwy w/w osób podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej P.p.s.a.), jako że zostały wniesiony przez osoby w sposób oczywisty do tego nielegitymowane w rozumieniu art. 64a P.p.s.a. Wyjaśnienie motywów niniejszego orzeczenia wymaga wskazania, że podstawę do wniesienia sprzeciwu do wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowi art. 64a P.p.s.a. W myśl tego przepisu "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw [...]". Z art. 64a P.p.s.a. wynika, że sprzeciw od decyzji zastąpił skargę do sądu administracyjnego w zakresie, w jakim ta dotyczyła decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 32 P.p.s.a. "w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi" [sprzeciwu]. Nie pozostaje zatem nic innego, jak przyjąć założenie, że według art. 64a P.p.s.a. legitymację do wniesienia sprzeciwu miała uzyskać "strona", ale w tym przypadku nie rozumiana jako strona postępowania sądowego, ale wyjątkowo strona postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją kasacyjną. Z kolei katalog stron tego postępowania będzie zależeć od regulacji mających w danych przypadku zastosowanie, a więc np. art. 28 k.p.a. czy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). W literaturze przyjmuje się, że sprzeciw w trybie art. 64a P.p.s.a. może wnieść każdy podmiot, który spełnia kryterium strony w danym postępowaniu administracyjnym ze względu na jego przedmiot (z reguły: ma interes prawny) - zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el., komentarz do art. 64a, pkt 5. Sprzeciw może zatem wnieść formalnie rozumiana strona postępowania administracyjnego, a więc osoba z kręgu podmiotów, który brały bądź ewentualnie formalnie powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym. Podkreślić dodatkowo należy, że chodzi o ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o zebrany materiał dowodowy na danym etapie postępowania administracyjnego poprzedzającym wniesienie sprzeciwu. Wszakże sprzeciw dotyczy decyzji kasacyjnej, która nie kończy postępowania i która wręcz niekiedy może być skutkiem właśnie tego, że organ pierwszej instancji nie poczynił w sprawie wystarczających ustaleń, w tym także dotyczących kręgu stron. W tym miejscu Sąd sygnalizuje, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. przepis szczególny – art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. – określa krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten nie znajduje jednak zastosowania do postępowania objętego rozpatrywanym sprzeciwem, gdyż zgodnie z art. 509 pkt 8 w zw. z art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2018 r. zasadniczo stosuje się przepisy u.u.i.ś. obowiązujące przed tą datą. Na potrzeby sprawy przyjąć więc należy, że krąg stron postępowania zakończonego decyzją Wójta z dnia [...] marca 2018 r., [...] określa art. 28 K.p.a. Stanowi on, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Cytowana tu regulacja doczekała się bardzo szerokiego orzecznictwa i omawiającej ją literatury, których analiza wykraczałaby poza potrzeby niniejszej sprawy. W tym miejscu podkreślić jedynie należy, że w orzecznictwie i literaturze konsekwentnie przyjmuje się, że "interes prawny", o jakim stanowi art. 28 K.p.a., to interes znajdujący umocowanie w przepisie prawa (z reguły materialnego) i należy ten interes jednoznacznie odróżnić od interesu faktycznego. W tej sprawie istniała zatem potrzeba ustalenia, kto – na moment wydania decyzji kasacyjnej Kolegium – obiektywnie jest stroną postępowania zakończonego wcześniej w pierwszej instancji decyzją Wójta z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Obowiązkowi ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego nie przeczy możliwość stosowania art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy, w myśl których, gdy liczba stron przekracza 20, stosuje się instytucję doręczenia przez obwieszczenie. Nie należy bowiem utożsamiać udziału strony w postępowaniu (a więc podmiotu, który ma w postępowaniu interes prawny lub obowiązek) jedynie z doręczaniem jej pism i rozstrzygnięć. Nawet bowiem ustalenie, że liczba stron przekracza 20, nie zwalnia organu administracji publicznej od ustalenia wszystkich stron prowadzonego postępowania i to niezależnie od tego, czy jest ono prowadzone z udziałem społeczeństwa, czy też nie. Sporządzenie takiej listy stron postępowania ma walor praktyczny także w odniesieniu do postanowień art. 49 k.p.a. Reguły wynikające z tego przepisu znajdują bowiem zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, ale już nie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Te zaś powinny wiedzieć, kto w sprawie jest stroną postępowania i do kogo kierować korespondencję" (w: Komentarz do art.74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX). Biorąc pod uwagę art. 74 ust. 1 pkt 3 i 6 u.u.i.ś., na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji można ustalić w sposób obiektywny, że wedle treści wniosku i jego załączników, przy uwzględnieniu zaproponowanej i jednoznacznej charakterystyki przedsięwzięcia B. M., stronami postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są właściciele działek otaczających inwestycję. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając sporządzoną przez organ I instancji listę stron postępowania należy stwierdzić, że w kręgu stron postępowania prowadzonego z wniosku B. M. i zakończonego decyzją odmowną Wójta z dnia z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] nie znaleźli się z całą pewnością E. P., M. B., W. Ć., A. L., M. S., A. K., H. M., H. K. i P. D., którzy swego interesu nie wykazali również na wezwanie Sądu z dnia 5 października 2018r. Stroną postępowania nie jest również P. D., który odpowiedział na wezwanie Sądu. W ocenie Sądu nie są oni bowiem właścicielami nieruchomości, które według rejestrów gruntów są objęte oddziaływaniem inwestycji. Nie zostali oni również uznani przez organ I instancji za strony postępowania, jak i też nie ma żadnych podstaw, aby w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy przypisać im status stron postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. Z tego też względu wymienione osoby nie są uprawnione do wniesienia sprzeciwu, jako, że tego rodzaju środek zaskarżenia może wnieść tylko "strona [postępowania administracyjnego] niezadowolona z treści decyzji". Zgodnie z art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skoro sprzeciwy E. P., M. B., W. Ć., A. L., M. S., A. K., H. M., P. D., H. K. i P. D. zostały wniesione przez podmioty do tego oczywiście nielegitymowane, to w ocenie Sądu należało zastosować odpowiednio art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., uznając część sprzeciwów za niedopuszczalne "z innych przyczyn". O odrzuceniu sprzeciwów orzeczono na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.