IV SA/Po 806/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...], działając na podstawie art. 3, art. 5, art. 17, art. 24, art. 25, art. 28 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm. - dalej u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2013r., poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 roku w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. 2012 r., poz. 959), oraz art. 104 i art. 107 §4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego (j.t. Dz.U. 2013r., poz. 267 - dalej k.p.a.), odmówił B.N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem Ł.N. W uzasadnieniu organ I instancji dokonując wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa oraz powołując się na uchwałę NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, wyjaśnił, że praca we własnym gospodarstwie rolnym, a także zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby jemu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Mając więc na uwadze fakt, iż wnioskująca jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha fizycznych, tj. [...] ha przeliczeniowych, organ I instancji stwierdził, że stanowi to przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. B.N. kwestionując powyższą decyzję wniosła odwołanie podnosząc, iż w związku ze stanem zdrowia syna będącego głębokim wcześniakiem, znajduje się on pod stałą opieką Poradni Okulistycznej i Laryngologicznej w O.W. Odwołująca odniosła, że dziecko wymaga stałej opieki, co tydzień jeździ z nim na rehabilitację, co uniemożliwia jej podejmowanie pracy w gospodarstwie rolnym. Odwołująca podniosła również, iż zgodnie z komunikatem Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, osoba będąca rolnikiem, pracująca w gospodarstwie rolnym, nie jest osobą zatrudnioną lub wykonującą inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Oznacza to zdaniem odwołującej, iż rolnik, który nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej definiowanej w art. 3 pkt 22 u.ś.r., niezależnie od wielkości gospodarstwa rolnego, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż spełnia warunek zawarty w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2014r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2013r. Ł.N. wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miasta i Gminy M. z dnia [...] marca 2014r. odwołująca wraz mężem posiada również gospodarstwo rolne o pow. [...] ha przeliczeniowych i zgodnie z pismem KRUS w O. z dna [...] marca 2014r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy stawy jako małżonka rolnika. Mając powyższe na uwadze, przy uwzględnieniu treści art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. oraz uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie została bowiem spełniona konieczna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesłanka, t.j. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. B.N. na powyższą decyzję wniosła w ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując co do zasady zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na powyższą skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem. Rozpoznając sprawę organy obu instancji przyjęły, opierając się na zaświadczeniu KRUS, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w pełnym zakresie jako rolnik (małżonka) i dlatego nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji uznały, że skarżąca jako współwłaściciel jest osobą prowadzącą gospodarstwo rolne. Stanowisko to, zdaniem Sądu, uznać należy co najmniej za przedwczesne. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 u.ś.r., że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego, orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. uznające syna skarżącej za osobę niepełnosprawną, zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy M., z którego wynika, że skarżąca wraz z mężem ma gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha fizycznych, tj. [...] ha przeliczeniowych, zaświadczenie z KRUS o podleganiu przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników jako małżonka rolnika. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżąca ma status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje powołanej przez organy administracyjne uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. I OPS 5/12. Trafnie bowiem zauważył w cytowanej uchwale NSA, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 u.ś.r. wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji, rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. W odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy jednak stwierdzić, że stanowisko zarówno SKO, jak i organu I instancji jakoby znajdowała w niej wprost zastosowanie uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, uznać należy za co najmniej przedwczesne i nie poparte wyczerpującą analizą zebranego dotąd w sprawie materiału dowodowego. Należy bowiem zauważyć, że u.ś.r. nie wyjaśnia znaczenia pojęcia "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 u.ś.r., pojęcie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 ze zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko w niniejszej sprawie niezbędne było rozstrzygnięcie, czy skarżąca faktycznie jest rolnikiem posiadającym i prowadzącym gospodarstwo rolne oraz ubezpieczonym w KRUS, który w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z tej przyczyny nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Z akt administracyjnych nie wynika z jakiego tytułu skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu w KRUS. Co prawda skarżąca nie kwestionuje faktu opłacania składek KRUS, to jednak organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Również znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie KRUS o podleganiu przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako małżonka rolnika nie przesądza o zasadności odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Należy bowiem zaznaczyć, że ubezpieczeniu społecznemu w świetle art. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podlega w szczególności (1) rolnik oraz (2) jego domownik, przy czym ustawodawca definiuje oba te pojęcia. Znaczenie słowa "rolnik" było już wcześniej przedmiotem rozważań Sądu. W tym miejscu należy zatem jedynie powtórzyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do objęcia skarżącej omawianą definicją. Ustawodawca nakazuje natomiast, by za domownika uważać osobę bliską rolnikowi, która (1) ukończyła 16 lat, (2) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego albo bliskim sąsiedztwie oraz (3) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca stale pracuje w gospodarstwie rolnym swojego męża, co z kolei wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako domownika. Organy administracji publicznej wadliwie zatem ustaliły status skarżącej z perspektywy przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Niemniej, w myśl art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawodawca odróżnia zatem wyraźnie pracę w gospodarstwie rolnym i pracę w gospodarstwie domowym. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu może mieć zatem swoje źródło w wykonywaniu pracy w każdym z tych gospodarstw, lecz tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika, wyłączając tym samym możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W złożonej do tutejszego Sądu skardze, podobnie jak wcześniej odwołaniu, skarżąca wyraźnie wskazała, że nie pracuje w gospodarstwie rolnym, sprawując opiekę nad niepełnosprawnym synem. Akta sprawy nie zawierają ustaleń w tym zakresie, choć wyjaśnienie, czy skarżąca zajmuje się gospodarstwem rolnym ma podstawowe znaczenie dla ustalenia jej statusu. W przypadku zajmowania się wyłącznie gospodarstwem domowym skarżącej nie można bowiem przypisać statusu rolnika. Okoliczność podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przesądza jeszcze o konieczności negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższe uchybienia, zdaniem Sądu, miały istotny wpływ na wynik postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni powyższe wskazania i oceny prawne. Przede wszystkim w niezbędnym zakresie uzupełni, a następnie raz jeszcze przeanalizuje cały zgromadzony w sprawie materiał procesowy pod kątem tego, czy skarżącej rzeczywiście można przypisać status rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne – co wyłączałoby przyznanie mu przedmiotowego świadczenia – czy też nie. Na marginesie Sąd pragnie zaznaczyć, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), w której art. 3 uregulowano zasady ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób będących rolnikami i sprawujących opiekę nad osobami bliskimi niepełnosprawnymi. W przepisie tym wskazano, że warunkiem przyznania rolnikowi świadczenia jest zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w przypadku domownika lub małżonka rolnika - zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.