IV SA/Po 807/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Sygn. akt IV SA/Po [...] UZASADNIENIE Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga [...] Sp. z o.o. (zwanej dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] lipca 2016 r. wydaną na skutek odwołania skarżącej i utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. (zwanego dalej: Prezydent) z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-ekspozycyjnego z zapleczem socjalnym z przeznaczeniem na salon sprzedaży samochodów specjalnych kempingowych, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb K., położonej w P. przy ul. [...] (zwane dalej odpowiednio: Inwestycja, działka nr [...]) zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2016 r., na skutek wniosku A. W. (zwanego dalej: Inwestor) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] A. W.. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne Kolegium podniosło, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 j.t. zwanej dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej: rozporządzenie). Kolejno organ wskazał, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w takiej sytuacji zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). Kolejno organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy wymieniając przesłanki uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium stwierdziło, że w sprawie ma miejsce przekroczenie średnich wartości parametrów zabudowy, co jest dopuszczalne na zasadach określonych w rozporządzeniu tj. jeżeli wynika to z analizy. Odnosząc się do przepisów tegoż rozporządzenia organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Organ opisał szczegółowo (§ 6-8 rozporządzenia) przebieg analizy, wskazując, że tak wyniki powyższej analizy, jak i sama decyzja o warunkach zabudowy zawierają cześć tekstową i graficzną. Wyniki analizy stanowią jednocześnie załącznik – obligatoryjny – do decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do kwestii przekroczenia średnich wartości Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 14,5% i zawiera się w granicach od 4% (ul. [...]) do 36% (ul. [...]). Wnioskowana inwestycja zajmie ponad 11% powierzchni działki nr [...]. Zdaniem organu z analizy obszaru analizowanego wynika, że w szeregu nieruchomości, wśród których znajduje się działka Inwestora, powierzchnia zabudowy wynosi: [...] m2 - działka nr [...], [...] m2 - działka [...], [...] m2 - działka [...], [...] m2 - działka [...]. Zatem, w ocenie Kolegium, nowy budynek o powierzchni zabudowy ponad [...] m2 wkomponuje się w zastany układ. W zakresie szerokości elewacji frontowej wskazano, że § 6 ust. 2 rozporządzenia przewiduje się możliwość wyznaczenia szerokości elewacji frontowej nowego budynku w wielkości innej niż wartość średnia, ale musi to wynikać z analizy urbanistycznej. W tej mierze wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi ok. [...] m, a maksymalna [...] m (ul. [...]. Planowana inwestycja (szerokość elewacji [...] m) przekracza średnią szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, natomiast – jak podkreśliło SKO - nie przekracza najszerszych budynków w terenie, za przykład podając np. halę na działce nr [...] – [...] m (ul. [...], halę na działce nr [...] - [...] (ul. [...], czy budynek przy ul. [...], gdzie szerokość elewacji wynosi [...] m. Z powyższego względu zastosowanie § 6 ust. 2 rozporządzenia było uzasadnione. W ocenie Kolegium organ I instancji ustalił w sprawie w sposób wyczerpujący stan faktyczny, przedłożył prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowo zastosował przepisy materialne, mające w sprawie zastosowanie. W szczególności wypowiedział się w zakresie zastosowania ww. odstępstw i prawidłowo wskazał - na podstawie przeprowadzonej analizy -iż są podstawy do potraktowania wnioskowanej inwestycji na szczególnych zasadach wynikających z § 6 ust. 2 rozporządzenia. W konsekwencji zaś prawidłowo uznał, że inwestycja spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy. Wskazano, że dopiero w przypadku złożenia przez Inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Podkreślono, że w konsekwencji powyższego ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt. 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. SKO podniosło, że z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przy czym ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych i odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych, a więc chodzi o ochronę interesów prawnych a nie interesów faktycznych. Samo zaś subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Zdaniem Kolegium zatem, mimo że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ wywodził dalej, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza więc tożsamości. Zdaniem Kolegium zarówno zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Samo zaś bezpośrednie sąsiedztwo nie jest przesądzającym argumentem na rzecz istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i nie wyznacza też w wyłączny sposób parametrów zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Celem bowiem ustawodawcy, jak wskazał organ powołując się na poglądy doktryny, jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. SKO wywodziło, że obszar analizowany stanowi teren położony przy drodze ekspresowej [...] (ul. B. K.). Północno-zachodnią część badanego obszaru stanowi teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Po obu stronach ul. [...] znajdują się tereny zabudowy usługowej i produkcyjnej (m.in. usługi w zakresie mechaniki pojazdowej, stacja benzynowa, hotel, szpital). Po wschodniej stronie analizowanego obszaru (z dojazdem od strony ul. [...]) występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z akt sprawy wynika zatem, że w analizowanym obszarze występuje funkcja usługowa. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, planowana inwestycja będzie zatem kontynuowała (uzupełniała) funkcję obszaru analizowanego. Odnosząc się do kwestii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organ wskazał, że ustalenia studium, dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnych, bowiem nie są źródłem prawa. W konsekwencji nie mogą, podobnie jak projekt planu miejscowego, jako aktów nie mających waloru aktu prawa miejscowego, stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Tym bardziej, w ocenie SKO, podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogą stanowić przepisy nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji. Kolejno organ wskazał, że warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 ustawy, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Przy czym dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu ale wystarczy jego zagwarantowanie. W tej mierze, w ocenie organu odwoławczego, owo zagwarantowanie wymaga posiadania co najmniej zapewnienia, gwarancji że stosowna umowa w zakresie wykonania uzbrojenia w przyszłości zostanie zawarta. Zapewnieniem tym może być każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę świadczącą dane usługi, w którym podmiot uzgadnia zamierzone uzbrojenie terenu i jednocześnie przedstawia rozwiązanie jakie w przyszłości zostanie na danym terenie zrealizowane. Podkreślono, powołując się na doktrynę, że określenie jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestią związaną z oceną - konkretnego projektu inwestycji. Według Kolegium istniejące (lub planowane) uzbrojenie terenu w niniejszej sprawie było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdziły załączone przez wnioskodawcę opinie gestorów sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej oraz gazowej. Następnie organ odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dla Inwestycji. W tej mierze Kolegium wskazało, że z treści pisma z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P. wynika, iż planowane przedsięwzięcie nie zostało wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odnosząc się do kwestii miejsc parkingowych organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądowe, wywodził, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać minimalną liczbę miejsc parkingowych. Końcowo Kolegium wskazało, że wszystkie kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. W opinii Kolegium organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 Kpa oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Prezydent sprostował również oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła skarżąca zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 Kpa poprzez niezgromadzenie pełnego i całkowitego materiału dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez co organ błędnie ustalił stan faktyczny, w oparciu o który stwierdził, że planowana inwestycja spełnia warunki pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy w rzeczywistości w zaistniałym stanie faktycznym nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; art. 11 i 107 § 3 Kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia, w szczególności nieodniesienie się w sposób wystarczający i zupełny w uzasadnieniu decyzji do uwag, zastrzeżeń i wniosków strony skarżącej, nie wskazując jednocześnie, dlaczego organ je pominął albo odmówił wiarygodności, a także nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w złożonym odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 15 Kpa poprzez nierozpoznanie sprawy na nowo i nierozstrzygnięcie jej, a dokonanie jedynie błędnej weryfikacji decyzji organu I instancji; art. 111 § 2 Kpa poprzez odrębne rozpoznanie odwołania od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2016 r. i utrzymanie jej w mocy oraz zażalenia na postanowienie Prezydenta z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie uzupełnienia treści decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i jego uchylenie, podczas gdy organ II instancji, mimo błędnego pouczenia organu I instancji, winien odwołanie od decyzji oraz zażalenie na postanowienie potraktować jako odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2016 r., uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; art. 138 §1 pkt 1 Kpa - poprzez jego zastosowanie i utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2016 r., podczas gdy organ winien uchylić przedmiotową decyzję i wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji albo ewentualnie przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy) poprzez uznanie, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję dotychczasowej zabudowy, podczas, gdy w rzeczywistości stoi z nią w sprzeczności; naruszenie art. 71 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo nieuzyskania wcześniej przez wnioskodawcę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym także dla przedmiotowej inwestycji; naruszenie art. 61 §1 pkt 2 ustawy poprzez uznanie, że planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, podczas, gdy w rzeczywistości takiego dostępu nie ma; naruszenie art. 61 §1 pkt 3 ustawy poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości uzbrojenie terenu nie jest wystarczające, zwłaszcza w zakresie odprowadzenia wód deszczowych; naruszenie art. 61 §1 pkt 5 ustawy poprzez uznanie, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, podczas gdy w rzeczywistości inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej i wniósł o oddalenie skargi nie znajdując uzasadnienia dla jej zarzutów. W piśmie z dnia [...] października 2016 r. swoje stanowisko w sprawie, wraz z wnioskiem o oddalenie skargi, przedstawił Inwestor. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W przedmiotowej sprawie nie ma sporu co do tego, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, położona jest na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wobec treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na dzień wydania decyzji organu II instancji - Dz.U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według regulacji art. 61 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; a ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie materiał będący podstawą do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ratio legis art. 61 w/w ustawy jest ochrona ładu przestrzennego, a więc uniemożliwienie realizacji zabudowy, która nie jest możliwa do pogodzenia z zabudową już istniejącą na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Taki cel nie może doprowadzić do nadmiernego ograniczenia swobody zabudowy. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy Minister Infrastruktury określił w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, zwanym dalej: rozporządzenie) sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach. W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że obszar analizy został wyznaczony prawidłowo. Ze względu na to, iż szerokość frontu działki inwestycyjnej wynosi [...] m przyjęto co do zasady odległość [...] m od granic działki inwestycyjnej, szerszą w tych miejscach gdzie uzasadnione i konieczne było objęcie analizą całych działek ewidencyjnych, a nie jedynie ich części. Analiza zawiera wyraźne wyjaśnienie zasadności takiego poszerzenia obszaru analizowanego. W ocenie sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego że sporządzona przez organ I instancji analiza jest prawidłowa, a ustalenia dokonane w oparciu o analizę są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i określenia w decyzji wymagań dla nowej zabudowy. Jak wskazano wyżej analiza winna obejmować informacje z zakresu art. 61 ust 1 – 5 w/w ustawy. Jej wyniki stanowią bowiem podstawę dla rozstrzygnięcia obejmującego wymagania dla nowej zabudowy w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Tym samym gabaryty planowanego obiektu budowlanego powinny być w decyzji o warunkach zabudowy jednoznacznie określone, a więc w sposób wykluczający ich domniemywanie. W taki właśnie precyzyjny sposób zostały określone wszystkie wymagane przez przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawczego parametry planowanej inwestycji. Należy w tym miejscu w pierwszej kolejności wskazać, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie nakazuje, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, charakteru tej zabudowy. W sytuacji więc, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy występującą na tym terenie, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu na tyle, że nie jest możliwe jej pogodzenie z tą funkcją. W ocenie sądu prawidłowo przyjęto w wynikach przeprowadzonej analizy, że funkcja projektowanej inwestycji jest zgodna z zainwestowaniem terenów sąsiednich, albowiem kontynuuje funkcję zabudowy usługowej występującej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym jak wskazano występuje zabudowa zróżnicowana – od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej częściowo z usługami uzupełniającymi, po duże hale magazynowo-handlowe, szpital, obiekty usługowe branży motoryzacyjnej (serwis opon, stacja benzynowa). Po wtóre, organy administracji publicznej nie dysponują pełną swobodą w zakresie ustalania warunków zabudowy obejmujących określenie parametrów charakteryzujących nową zabudowę (§ 1 rozporządzenia). Podkreślić jednak należy, iż mimo że przepisy rozporządzenia wskazują jako zasadę nawiązanie do wartości średnich występujących na obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 3), to dopuszczają jednak w tej kwestii, w pewnym zakresie uznanie administracyjne. Wyraża się ono w tym, iż organ może odstąpić od nawiązywania do wartości średnich (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 3). Dopuszczalna jest więc pewna elastyczność przy określaniu warunków zabudowy niezbędna w sytuacjach, w których m.in. w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie zabudowy. W analizie urbanistycznej przedstawiono występujące w obszarze analizowanym średnie wielkości takich wskaźników jak: powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej. Średnia wielkość występująca w obszarze stanowiła podstawę do określenia maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji z uwzględnieniem istniejącej już zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (ustalono, że nie może przekroczyć [...]% powierzchni działki). Dla niektórych parametrów ze względu na uwarunkowania występujące w obszarze, wskazane w analizie zastosowano odstępstwa, które znajdują logiczne wyjaśnienie w sporządzonej analizie. Na zasadzie odstępstwa określono bowiem szerokość elewacji frontowej. W analizie wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi [...] m. Planowana inwestycja przekracza tę wartość, albowiem szerokość elewacji frotowej wynosi [...] m. W takim przypadku ze względu na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia należałoby przyjąć średnią szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do [...]%. Jednak ze względu na treść ust. 2 tego przepisu istnieje możliwość modyfikacji tej wielkości na rzecz innej wysokości, o ile wynika to z analizy, a zatem znajduje uzasadnienie w odniesieniu do występującej w obszarze zabudowy. Zdaniem sądu taki przypadek występuje w przedmiotowej sprawie. Z analizy wynika, że występująca na sąsiadujących działkach szerokość elewacji frontowej przyjmuje również większe wartości, jak np. [...] i [...] m. W ocenie sądu zatem propozycja powyższa – szerokości elewacji frotowej wynosząca [...] m - jest jak najbardziej uzasadniona w kontekście występującej na sąsiednich działkach zabudowy. Nie można także, zdaniem Sądu, stwierdzić, że projektowana budowa zakłóci występujący ład urbanistyczny. Zdaniem sądu rację ma organ, że nowy budynek o powierzchni [...] m2 wkomponuje się w zabudowę istniejącą. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi wskazać na wstępie należy, że decyzje w sprawie warunków zabudowy są decyzjami związanymi, co oznacza, że w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy organ właściwy wydaje decyzję o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Po wtóre dodać należy, że w ocenie Sądu, organy nie naruszyły tak przepisów materialnych, jak i przepisów postępowania. W szczególności, na co zwrócił uwagę uczestnik postępowania, organ I instancji wyczerpująco dokonał analizy kontynuacji funkcji zabudowy, zaś dostarczone przez stronę opinie gestorów mediów były wystarczające do uznania, iż inwestycja będzie posiadała zaplecze techniczne. Zgodzić się również należy, że nie zachodziła konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwestycja nie należy do katalogu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 111 § 2 Kpa, albowiem postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. stanowi bowiem odrębne i samodzielne orzeczenie i brak podstaw prawnych do stawiania tezy, że istnieje obowiązek organu rozpatrywania odwołania i zażalenia w jednym postępowaniu odwoławczym. Próżno również szukać w przepisach postępowania administracyjnego przepisów wskazujących na związanie organu granicami odwołania. Stałoby to wręcz w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i art. 138 Kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do kolejnego zarzutu wskazać należy, że - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zasada kontynuacji funkcji dotyczy całego obszaru poddanego analizie, a nie tylko działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 09 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Łd 437/16, LEX nr 2175966) przy analizie ustawowych przesłanek dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi, bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości czy jedynie w części. Z kolei warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 935/16, LEX nr 2170827). Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. W sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/2012, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, z analizy funkcji terenu wynika, iż pod względem powierzchni zabudowy na przedmiotowym terenie dominuje zabudowa usługowa, ewentualnie funkcja usługowo-przemysłowa, istnieje również funkcja mieszkaniowa, skoncentrowana na obrzeżach tego terenu. Planowana inwestycja jest zatem kontynuacją istniejącej funkcji usługowej na rzeczonym terenie. Następnie odnieść się należy do zarzutów dotyczących braku decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia Inwestora. Należy zgodzić się z organem i uczestnikiem postępowania, że dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-ekspozycyjnego z zapleczem socjalnym z przeznaczeniem na salon sprzedaży samochodów specjalnych kempingowych, nie będącej przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd nie podziela również sugestii strony skarżącej o odmiennym charakterze inwestycji. Potwierdzenie powyższych okoliczności znajduje się również w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta P.. W zakresie zarzutu naruszenia art. 61 § 1 pkt 2 ustawy w zw. z rzekomym brakiem dostępu do drogi publicznej Sąd stwierdza, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy w całej rozciągłości zgodzić się ze stanowiskiem przedstawionym przez uczestnika postępowania, i wskazać, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć albo bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 44/16, LEX nr 2161252). Skoro zaś ustawodawca dopuścił zapewnienie terenowi, dla którego ustanawia się warunki zabudowy, dostęp pośredni do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną to warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony, czego dowodem jest znajdująca się w aktach sprawy opinia ZDM w P. nr [...] z dnia [...] marca 2016 r., zgodnie z którą dostęp do drogi publicznej może się odbywać zjazdem z drogi serwisowej równoległej do ul. [...] pod warunkiem budowy przez inwestora ok 90 m odcinka pomiędzy planowanym zjazdem na teren przedmiotowej działki, a końcem istniejącego odcinka drogi serwisowej. Tym samym inwestor musi posiadać urządzony brakujący odcinek drogi serwisowej przed oddaniem budynku biurowo-ekspozycyjnego do użytkowania, a więc po uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej, a jedynie zgoda zarządcy takiej drogi wewnętrznej, to warunek ten uznać należy za spełniony. W zakresie z kolei zarzutu dotyczącego naruszenia art. 61 § 1 pkt 3 ustawy, a polegającego na braku określenia warunków obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z akt sprawy wyraźnie wynika, że wymogi te zostały spełnione. Załączone do wniosku pisma gestorów sieci określają zapotrzebowanie na media, przy czym opinie i zgody były ważne na dzień orzekania, dotyczyły nieruchomości, w stosunku do której toczy się postępowanie. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 pkt 5 ustawy poprzez sprzeczności decyzji z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że rację mają organ i uczestnik postępowania wskazując, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi źródła prawa, a jego zapisy - dopóki nie zostaną uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - nie są wiążące. Jednocześnie żadne przepisy nie wymagają badania zgodności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium. Wreszcie Sąd stwierdza, że badanie potencjalnych dolegliwości i uciążliwości w postaci hałasu, zapachu, spalin, drgań czy nadmiernego ruchu jakie wg skarżącego wywoła planowana inwestycja nie może być przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09 grudnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 688/15, LEX nr 2191012) decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Dopiero zatem na etapie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany będzie badać dopuszczalność inwestycji w świetle szczegółowych wymogów techniczno-budowlanych, w tym dotyczących m.in. kwestii zaciemnienia, spływu wód opadowych oraz bezpieczeństwa pożarowego. Organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione jedynie do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Gdyby bowiem organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy były zobowiązane do szczegółowego zbadania rozwiązań projektowych dotyczących planowanego zamierzenia inwestycyjnego, prowadziłoby to do pokrywania się zakresów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 08 listopada 2016 r. , sygn. akt II SA/Kr 694/16, LEX nr 2162407; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3335/14, LEX nr 2177609). Zważywszy na powyższe należy uznać, iż organ I instancji prawidłowo ustalił istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny, że projektowana inwestycja może zostać zrealizowana, a decyzja ta zawiera wszystkie wymagane elementy. Z tego też względu postępowanie i rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy również jest prawidłowe i nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę.