IV SA/Po 808/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. w 2017 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego W. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm. – dalej u.s.g.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (jt. Dz.U. z 2013r., poz. 856 ze zm. – dalej ustawa) w dniu [...] marca 2017r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. w 2017r. W. W. działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy program, uchwalony na podstawie art. 11a ustawy, musi formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego regulując kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Brak jednego z tych elementów stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy wymagane jest zawarcie w programie regulacji dotyczącej zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Obowiązku tego Rada Gminy zdaniem Skarżącego nie wypełniła, ponieważ nie wskazała w uchwale konkretnego schroniska, w którym należy umieszczać bezdomne zwierzęta. Zamiast tego Rada ciążący na niej obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku przerzuciła na przytulisko, co nie stanowi wypełnienia normy z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy. Skoro bowiem ustawodawca wymaga zapewnienia miejsca w schronisku to placówka, w której umieszczane będą bezdomne zwierzęta, powinna być schroniskiem w rozumieniu ustawy, którym zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 25 ustawy jest miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.). Szczegółowe warunki określa również rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 158, poz. 1657). Wykonywanie działalności polegającej na prowadzeniu schroniska wymaga także zezwolenia wydanego przez organ samorządu terytorialnego (gminę). Zezwolenie takie zgodnie z art. 7 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.) wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta - właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług. Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy sterylizacja i kastracja dotyczy wyłącznie zwierząt w schronisku a usypianie ślepych miotów może być powierzone schronisku. Mając powyższe na uwadze Skarżący wskazał, że Rada nie określiła terminu, po upływie którego zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji i kastracji. Ustaloną praktyką bowiem jest, że ze względu na możliwość odszukania właściciela zbłąkanego zwierzęcia nie wykonuje się tych zabiegów przez kilka / kilkanaście dni od dnia przywiezienia zwierzęcia do schroniska. Nie wskazano również podmiotu uprawnionego do wykonania tych zabiegów. Nadto Skarżący wskazał, iż omawiany Program opieki nad zwierzętami w istocie nie zawiera podstawowych elementów, które winny się w nim znaleźć a które wynikają z treści art. 11a ust. 2 ustawy, zgodnie z którym Program opieki nad zwierzętami obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 7) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Tymczasem w omawianej uchwale Rada jedynie wymienia zadania ograniczając się do następujących sformułowań: "odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy G. realizują Wójt [...] poprzez osoby uprawnione na podstawie odrębnych umów" (§ 6 uchwały), "usypianie ślepych miotów zwierząt realizuje Wójt [...] poprzez zawieranie umów z lekarzem weterynarii" (§ 9 uchwały), zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje Wójt [...] poprzez zawieranie umów z lekarzem weterynarii" (§10 uchwały). Program opieki nad zwierzętami musi obejmować zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z treści tego przepisu nie wynika, kto ma taką opiekę zapewnić niemniej oczywistym jest, iż opiekę weterynaryjną zapewnia osoba posiadająca stosowne wykształcenie i uprawnienia, a więc lekarz weterynarii. Należy przychylić się do stanowiska, iż Program winien wprost wskazywać podmiot świadczący taką pomoc weterynaryjną poprzez podanie nazwiska i imienia oraz poprzez wskazanie miejsca wykonywania zawodu. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż konieczność skonkretyzowania podmiotu świadczącego całodobową opiekę weterynaryjną należy wiązać z prawem obywateli do informacji w zakresie szczegółów świadczonej pomocy. Wojewoda wskazał również, iż w § 12 uchwały Rada odsyłając do załącznika określiła wysokość środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu, nie określiła sposobu wydatkowania tych środków. Zapisy tabeli stanowiącej załącznik do uchwały nie odpowiadają normie art. 11a ust. 5 ustawy, który oprócz wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu wymaga także zawarcia w nim sposobu wydatkowania tych środków. Niewątpliwie bowiem nie czyni temu zadość samo zawarte w § 12 uchwały stwierdzenie, iż Program będzie realizowany ze środków zapisanych w budżecie. Regulacja ta jest zbyt ogólna, nie określa bowiem szczegółowo planowanego przez Radę sposobu wydatkowania środków. Rada Gminy reprezentowana przez Wójta [...] w odpowiedzi na skargę oświadczyła, że uwzględnia skargę w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W rozpoznawanej sprawie W. W. w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Dalej należy wskazać, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy G. w 2017r. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ustawy Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5). Program powinien konkretyzować sposoby działania gminy, mające na celu należyte wypełnianie jej obowiązków wynikających z ustawy i zasady postępowania w określonych w tej ustawie sytuacjach. Zdaniem Sądu istotny też jest krótki okres obowiązywania programu, który powoduje, że powinien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań umożliwiających wywiązanie się z ustawowych zadań. Odnosząc te wymogi do zaskarżonej uchwały należy uznać zasadność sformułowanego przez W. W. zarzutu naruszenia przez ten akt przepisu art. 11a ust. 2 pkt 1 i pkt 4 oraz ust. 4 ustawy, poprzez brak zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Treścią art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy ustawodawca zobowiązał bowiem radę gminy do zapewnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt miejsca bezdomnym zwierzętom w schronisku. W ocenie Sądu ten wymóg może być realnie spełniony wyłącznie w ten sposób, że w programie powinno być wskazane konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, zapewniające miejsce bezdomnym zwierzętom z terenu gminy. Wypełnienia normy art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy nie stanowi wskazanie w §4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, iż zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z ternu Gminy G. realizuje przytulisko poprzez przyjmowanie zwierząt bezdomnych dostarczanych do Miejsca Doraźnego Przetrzymywania Zwierząt przez osoby upoważnione do wyłapywania na terenie Gminy. Jak słusznie zauważył Skarżący ustawodawca w art. 4 pkt 25 sformułował bowiem definicję "schroniska dla zwierząt", którym jest miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342, z późn. zm.). Szczegółowe warunki określa również rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 158, poz. 1657). Jak wynika z powyższego schronisko dla zwierząt jest miejscem, które musi spełniać określone przepisami prawa wymogi. Wykonywanie działalności polegającej na prowadzeniu schroniska wymaga także zezwolenia wydanego przez organ samorządu terytorialnego (gminę) wydawanego na podstawie art. 7 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289 ze zm.). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Rada Gminy poprzez wskazanie przytuliska zamiast konkretnie wskazanego schroniska naruszyła art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy. Z tych samych względów należy zaakceptować zarzut skargi wyprowadzony z treści art. 11a ust. 2 pkt 4 oraz ust. 4 ustawy, zgodnie z którymi program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Jak słusznie wskazał Skarżący, Rada nie określiła przy tym terminu, po upływie którego zwierzęta podlegają obligatoryjnej sterylizacji i kastracji. Nie wskazano również podmiotu uprawnionego do wykonania tych zabiegów. Zgodzić należy się również z zarzutami, iż przedmiotowy program nie zawiera podstawowych elementów o jakich mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3, pkt 6 i pkt 8 ustawy. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały Rada jedynie wymienia te zadania ograniczając się do następujących sformułowań: "odławianie bezdomnych zwierząt z terenu Gminy G. realizują Wójt [...] poprzez osoby uprawnione na podstawie odrębnych umów" (§ 6 uchwały), "usypianie ślepych miotów zwierząt realizuje Wójt [...] poprzez zawieranie umów z lekarzem weterynarii" (§ 9 uchwały), zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizuje Wójt [...] poprzez zawieranie umów z lekarzem weterynarii" (§10 uchwały). W orzecznictwie odnoszącym się do kwestii prawidłowości uchwał podejmowanych na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt podkreśla się konieczność zawarcia w nich postanowień indywidualno-konkretnych ( vide: wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt II OSK 37/13 i z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, dostępne CBOSA). Program uchwalony przez radę gminy w zakresie zadań obligatoryjnych gminy, wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy powinien być realizowany poprzez wskazanie w nim podmiotów, które zadania wynikające z powyższych przepisów na terenie gminy wykonują, powołując się na fakt zawarcia stosownych umów ze wskazanymi konkretnie w programie podmiotami. Za obowiązkiem takiego skonkretyzowania przemawia także charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, skoro jest on uchwalany na krótki okres - corocznie (do dnia 31 marca – art. 11a ust. 1 ustawy). Programowi nie można nadawać jedynie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Stąd tak silnie akcentuje się, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane. Szczególnie istotne jest też to, że omawiany program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko dla bezdomnych zwierząt czy gospodarstwo rolne zapewniające miejsce zwierzętom gospodarskim, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do właściwego lekarza weterynarii. Zdaniem Sądu w zaskarżonej uchwale nie wskazano również - stosownie do wymogu określonego w przepisie art. 11a ust. 5 ustawy - sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w okresie objętym uchwalonym programem, poprzestając na wskazaniu w §12 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy G. według tabeli stanowiącej załącznik do Programu, określeniu kwotowym środków finansowych przeznaczonych ogólnie na realizację programu w 2017 roku oraz podaniu, że będą one na zadania wymienione również w tym załączniku. W ocenie Sądu użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu" oznacza powinność przedstawienia w programie - jako jego obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli przeznaczonych środków finansowych na poszczególne cele, określone w ustawie, czyli zestawienie planowanych wydatków. Wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności w danym okresie wymaga uwzględnienia dyscypliny finansowej i reżimów dotyczących finansów publicznych, wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 1870). Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną i stosownie do przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).