IV SA/Po 809/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. N. kwotę [...]zł ( [...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "[...]INB") postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej również jako: "PINB") z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], którym organ nałożył na A. N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł ([...]) i wezwał do jej wpłacenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz wezwał A. N. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia i w tym zakresie orzekając, wskazuję termin uiszczenia grzywny w celu przymuszenia na dzień [...] maja 2020 r. oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wezwał A. N. do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym do dnia [...] maja 2020 r. Uzasadniając powyższą decyzję wskazano, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], PINB nakazał współwłaścicielom: J. N. zam. w [...] przy [...] i A. N. zam. w [...] przy [...] wykonanie wskazanych robót budowlanych w celu doprowadzenia muru z cegły klinkierowej, o długości ok. 7,10 m, posadowionego na działce przy [...] (działka nr [...]) do stanu zgodnego z prawem, polegających na: 1) wykonaniu dodatkowej wspornikowej ścianki żelbetowej pomiędzy pilastrami, na całej długości przedmiotowego muru ogrodzeniowego (od [...], aż do istniejącego budynku gospodarczego w głębi podwórza (...); 2) wykonaniu zbrojenia ścianki, które poprzez pręty wklejane z pilastrami ze ścianą budynku gospodarczego (...), 3) dodatkowym wykonaniu tynku cementowego oraz izolacji przeciwwilgociowej pionowej na podziemnej części muru z pustaków szczelinowych. PINB określił termin wykonania decyzji na dzień [...] listopada 2016 r. Decyzja powyższa stała się ostateczna i wymagalna. Wobec uchylania się przez A. N. od obowiązku wskazanego w decyzji, po przesłaniu upomnienia, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie wystawionego dnia [...] grudnia 2019 r. tytułu wykonawczego nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], PINB nałożył na A. N. grzywnę w celu przymuszenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł, przedkładając do niego kopię decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] lipca 1992 r., które było wielokrotnie przedkładane w postępowaniach prowadzonych przez nadzoru budowlanego. Następnie przy piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. A. N. przedłożył pismo E. N. z dnia [...] stycznia 2020 r., która oświadczyła, że w latach 1986-1988 na dz. przy [...] w [...] nie były prowadzone żadne prace oprócz tynkowania domu oraz oświadczenie A. N. z dnia [...] stycznia 2020 r., w którym wyraził zgodę na założenie trawnika przez J. N. na wcześniej projektowanym zjeździe do garażu oraz na prowadzenie robót budowlanych i ścian oporowych z nim związanych. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. A. N. przedłożył wydruki korespondencji elektronicznej w sprawie wyłonienia wykonawcy obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. oraz wniósł o rozważenie czy dla prowadzonej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o legalizacji obiektów długotrwale istniejących i spełniających wymagane warunki techniczne. Rozpoznając wniesione odwołanie [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ egzekucyjny, będąc zobligowany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że z uwagi na obowiązek badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej stwierdza on, czy dany obowiązek może być egzekwowany; czy tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony oraz czy zostało doręczone zobowiązanemu upomnienie, jednak nie może on odnieść się do treści nałożonego obowiązku, czy też w ogóle do potrzeby jego egzekwowania (zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym), ponieważ postępowanie egzekucyjne ma służyć wyegzekwowaniu obowiązku, a nie stanowić kolejna drogę prawną do jego weryfikacji. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że egzekwowany obowiązek jest wymagalny, a zobowiązanemu zostało doręczone upomnienie dnia [...] listopada 2019 r. Co prawda w powyższym upomnieniu organ I instancji wskazał dane zobowiązanego jako "A. N." zamiast A. N., ale na zwrotnym potwierdzeniu odbioru określono już prawidłowe nazwisko. A. N. odebrał także upomnienie a w samym piśmie wyraźnie wskazano jakiego wykonania obowiązku dotyczy upomnienie - wobec czego literówkę w nazwisku należy zakwalifikować jako oczywistą omyłkę pisarską. Również tytuł wykonawczy z dnia [...] grudnia 2019 r. został prawidłowo doręczony zobowiązanemu dnia [...] grudnia 2019 r. Wobec stwierdzenia przez organ egzekucyjny, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne jest dopuszczalne oraz konieczne z uwagi na uchylanie się przez zobowiązanego od zrealizowania ciążącego na nim obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, obowiązkiem PINB było dokonanie wyboru środka egzekucyjnego. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."), organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym, dotyczącego wykonania robót budowlanych, organ egzekucyjny do wyboru miał grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Zdecydowanie się na zastosowanie drugiego ze środków prowadziłoby do wydłużenia prowadzonego postępowania z uwagi na konieczność dokonania wyboru podmiotu, który wykonałby obowiązek za Zobowiązanego, co powodowałoby po stronie Zobowiązanego konieczność poniesienia wszystkich kosztów wykonanych robót budowlanych. Tymczasem grzywna w celu przymuszenia, w odniesieniu do obowiązku nałożonego na A. N., mogła zostać nałożona jednorazowo i w wysokości wskazanej w art. 121 § 2 w zw. z § 4 u.p.e.a. Przepis art. 125 § 4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie w przypadku, obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego (z wyjątkiem obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia). Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w przypadku wykonania przez zobowiązanego obowiązku nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu. W uzasadnionych przypadkach na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Wobec możliwości umorzenia grzywny oraz, w uzasadnionych przypadkach, zwrócenia części lub całości uiszczonej grzywny, na tle obowiązkowego poniesienia całkowitych kosztów wykonania zastępczego, należy stwierdzić, że PINB w sposób prawidłowy wybrał środek egzekucyjny. Natomiast odnosząc się do samej wysokości grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym kwota grzywny (nakładanej tylko raz w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym zobowiązań wynikających z przepisów prawa budowlanego) musi być na tyle wysoka i uciążliwa, aby doprowadziła do wykonania nakazu przez zobowiązanego. Grzywna, nie będąc karą, musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu. Wysokość grzywny nie jest uzależniona od możliwości ekonomicznych Zobowiązanego. Mając na uwadze powyższe, zdaniem [...]INB organ I instancji ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia prawidłowo. Odnosząc się do wniosku A. N. o zbadanie czy w prowadzonej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), [...]INB wskazał, że celem niniejszego postępowania jest doprowadzenie do wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB z dnia [...] lutego 2016 r., która stała się ostateczna i wymagalna. Ponadto, w art. 25 ww. ustawy wskazuje się, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (Prawo budowlane - przyp. [...]INB), wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszym przypadku postępowanie zostało już zakończone. Mając powyższe na względzie [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w sytuacji gdy: 1) obowiązek określony w ostatecznej decyzji administracyjnej pozostaje bezspornie niewykonany, 2) egzekucja tego obowiązku jest dopuszczalna, 3) organ egzekucyjny w zaskarżonym postanowieniu zastosował środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla Zobowiązanego, 4) organ egzekucyjny prawidłowo określił wysokość nałożonej grzywny i 5) terminy wyznaczone do wykonania obowiązku oraz uiszczenia grzywny upłynęły, to obowiązkiem organu II instancji było uchylenie postanowienia w części i orzeczenie w tym zakresie a w pozostałej części utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. N. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności względnie o jego uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że drugi ze zobowiązanych – J. N. wniósł również zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. uznał je za nieuzasadnione, jednakże [...]INB postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie skarżący wskazał, że nie wykazano, aby uchylał się on od obowiązku, tym bardziej, że J. N. podejmował działania zmierzające do wykonania decyzji. Dodatkowo skarżący wskazał na dokumenty przedłożone organom nadzoru budowlanego, które w jego ocenie wskazują na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania oraz zakwestionował treść samego obowiązku, jak również możliwość jego wykonania. Skarżący zwrócił uwagę na błędy w jego nazwisku w upomnieniu oraz w tytule wykonawczym, jak również wskazał, że organ nie uzasadnił w sposób prawidłowy wysokości nałożonej grzywny. Wreszcie skarżący podkreślił, że postępowanie egzekucyjne jest zawieszone w związku z podniesionymi zarzutami, a piśmie zatytułowanym zażalenie wniósł zarzuty "choć nie wyrażając je literalnie". W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], który uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., którym organ nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł ([...]) i wezwał do jej wpłacenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz wezwał skarżącego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia i w tym zakresie orzekając, wskazuję termin uiszczenia grzywny w celu przymuszenia na dzień [...] maja 2020 r. oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekając, wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym do dnia [...] maja 2020 r. Okolicznością bezsporną niekwestionowaną przez strony pozostaje, że egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym decyzja PINB z dnia [...] lutego 2016 r., jest ostateczna i wymagalna. Ma to istotne konsekwencje, gdyż zauważyć należy, że egzekwowany obowiązek nie może być w niniejszym postępowaniu podważany ani nie jest dopuszczalne kwestionowanie zasadności jego nałożenia na stronę. Stosownie do art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kwestionując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie można zatem skutecznie podnosić zarzutów co do zasadności obowiązku, do którego grzywna ma przymusić. Możliwe jest natomiast podnoszenie okoliczności odnoszących się do dopuszczalności i prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w określonej wysokości. Sąd zwraca uwagę, że stosownie do treści art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłaszania zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zatem w postępowaniu egzekucyjnym organ nie jest uprawniony do badania prawidłowości decyzji, w oparciu o którą został wystawiony tytuł wykonawczy. Wyeliminowanie tej ostatecznej decyzji administracyjnej jest dopuszczalne tylko w odrębnym, szczególnym trybie. W związku z tym także sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wydanym na podstawie takiej decyzji, nie jest uprawniony do kontroli decyzji stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z tych powodów podnoszone w skardze zarzuty dotyczące prawidłowości nałożenia na skarżącego egzekwowanych obowiązków jako niepodlegające kontroli sądu w tym postępowaniu nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 856/16, Baza NSA). Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 października 2007 r., sygn. II SA/Gl 335/07, Baza NSA). Organ egzekucyjny w toku postępowania egzekucyjnego nie bada ponownie decyzji będącej podstawą obowiązku, lecz tylko podejmuje działania zmierzające do jej wykonania. Organ prawidłowo ustalił, że określony w decyzji z [...] lutego 2016 r. obowiązek nie został wykonany i ten fakt obligował go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanego do wykonania orzeczonego obowiązku. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadził do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji. W tym miejscu Sąd zauważa, że oprócz zarzutów dotyczących samego obowiązku podlegającego wykonaniu, skarżący podnosi również zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego – w tym wadliwość tytułu wykonawczego oraz niemożność wykonania obowiązku. Te zarzuty mogą być przedmiotem zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, a więc środka prawnego przewidzianego w art. 33 u.p.e.a. i nie mogą być badane na tym etapie postępowania. Jest to o tyle istotne, że skarżący wskazał, że w piśmie zatytułowanym zażalenie wniósł zarzuty, "choć nie wyrażając je literalnie", to jednak formalnie zarzuty powyższe nie zostały zakwalifikowane jako zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Badając akta sprawy Sąd zauważa, że tytuł wykonawczy doręczony skarżącemu zawierał pouczenie o możliwości wniesienia zarzutów. Pouczenie powyższe zawierała również grzywna w celu przymuszenia, przy czym, co istotne, zarówno tytuł wykonawczy, jak i grzywna, zostały doręczone w tej samej przesyłce pocztowej. Na skutek ich doręczenia, skarżący – nie korzystający z pomocy profesjonalnego pełnomocnika – wniósł pismo nazwane zażaleniem, w którym podniósł również okoliczności mogące być przedmiotem zarzutów oraz wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazuje, że mając na względzie ogólną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną, w art. 9 K.p.a., obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, było rozważenie, czy wniesione zażalenie na stanowi również zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Mylne lub wątpliwe co do intencji strony oznaczenie pisma nie stanowi przeszkody do nadania mu właściwego biegu. W sytuacji mylnego oznaczenia pisma należy zbadać i ocenić czy pismo zawiera elementy niezbędne do zakwalifikowania go do innego pisma niż wynikałoby to z jego nazwy i ewentualnie dopytać stronę. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może bowiem wywołać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z jego treści wynika jaki jest rodzaj pisma. W razie wątpliwości co do intencji strony obowiązkiem organu administracji jest zgodnie z art. 9 K.p.a. udzielać stronie informacji i wyjaśnień, tak aby strona nie poniosła szkody z tytułu nieznajomości prawa. Jeśli treść pisma strony była dla organu wątpliwa i nie potrafił się on doszukać rzeczywistej intencji strony zapoznając się uważnie z jego wnioskami i uzasadnieniem (co prowadzić powinno do zakwalifikowania pisma również jako zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym), to organ powinien zwrócić się z pytaniem do strony wzywając ją do sprecyzowania tegoż pisma. Udzielona jednoznacznie odpowiedź byłaby dla organu wiążąca. Tymczasem organ przyjął arbitralną kwalifikację, niekorzystną dla strony, opierając się tylko na literalnej nazwie pisma, abstrahującej od jej treści i intencji strony, która w świetle skargi skierowanej prze stronę do sądu nie pozostawia już żadnych wątpliwości. Mając powyższe na względzie należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponowionym postępowaniu organ będzie związany wskazaną wyżej oceną prawną i pismo nazwane "zażaleniem", rozdzieli na zażalenia oraz na zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, zgodnie z intencją skarżącego, pamiętając w dalszym toku tego postępowania o zasadzie wyrażonej w art. 9 K.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.