IV SA/Po 809/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. Z. C. S.. z o.o. S..j. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania planowanego przetwarzania odpadów oddala skargę w całości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu zażalenia S. Z. C. sp. z o. o. sp. k. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania planowanego przetwarzania odpadów na terenie zakładu S. Z. C. sp. z o. o. sp. k. zlokalizowanego w miejscowości [...], na części działek o nr ewid. [...], [...] i [...] (obręb B. , gmina P.), działając na podstawie art. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 poz. 256, dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania W uzasadnieniu SKO wskazało, że Starosta P. zwrócił się do Burmistrza o przedstawienie opinii w sprawie planowanego przetwarzania odpadów na terenie zakładu S. Z. C. sp. z o. o. sp. k. zlokalizowanego w miejscowości B. , na części działek o nr ewid. [...], [...] i [...] (obręb B. , gmina P.). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Burmistrz zaopiniował negatywnie planowane przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu wskazano, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego oraz mógłby powodować zagrożenie dla zdrowia ludzi lub środowiska. Odwołanie od ww. postanowienia złożył pełnomocnik spółki S. Z. C. sp. z o. o. sp. k., zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8 § 1 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 46 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W ocenie zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992, dalej: u.o.) prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Jak wynika natomiast z dyspozycji art. 46 ust. 1 u.o. właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Zezwolenie wydaje się po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia działalności. Zgodnie z art. 6 k.p.a. formułującym zasadę praworządności i stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - opinia taka powinna być wydawana na podstawie prawa i zgodnie z prawem. Organ opiniujący powinien formułować swoje stanowisko z perspektywy posiadanych zadań publicznych i związanych z nimi kompetencji. Niewątpliwie w pierwszej kolejności znaczenie w kontrolowanej sprawie ma opinia kontrolowanego organu w przedmiocie zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ współdziałający ma prawo sformułować pewne dodatkowe zastrzeżenia po to, aby organ decyzyjny przy dokonaniu aktu subsumcji zwrócił na nie uwagę (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2019 r., II SA/Kr 1117/19). SKO zauważyło, że dla terenu objętego wnioskiem - działki o nr ewid. [...], [...] i [...] (obręb B. , gmina P.) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego podstawą negatywnej opinii nie może być niezgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego (art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o.). Dalej zauważyło, że poza kompetencją organu opiniującego jest definitywne ocena, czy planowane przetwarzanie odpadów mogłoby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o.). Organ opiniujący może w tym zakresie przedstawić pewne zastrzeżenia lub uwagi, jednak ostatecznej analizy dokonuje organ wydający zezwolenie. Istotne jest również, że przepis art. 8 k.p.a. nakazuje organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Elementy te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa (wyrok WSA w Poznaniu z 19.06.2018, III SA/Po 161/18). Organ I instancji dokonując oceny wpływu planowanego przetwarzania odpadów na środowisko nie uwzględnił specyfiki planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności nietypowego sposobu przetwarzania odpadów i związanych z tym konsekwencji ekologicznych. Co więcej, organ nie odniósł się do określonego w decyzji o warunkach zabudowy przeznaczenia terenu i warunków użytkowania nieruchomości, a także nie przeanalizował przedstawionych przez wnioskodawcę informacji dotyczących zamierzonego wykorzystywania odpadów w kontekście użytkowania toru do doskonalenia techniki jazdy. Z uwagi na omówione wyżej rażące naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, konieczne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wydać opinię w zakresie swoich kompetencji i dokonać oceny zgodności planowanego przetwarzania odpadów z obowiązującymi dla przedmiotowego terenu przepisami prawa miejscowego. Opinia powinna również uwzględniać stanowisko w zakresie wpływu planowanego przetwarzania odpadów na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu i dopuszczalnego sposobu jego wykorzystania określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Organ zobowiązany jest to zwrócenia szczególnej uwagi na nietypowy sposób przetwarzania odpadów i związane z tym konsekwencje ekologiczne. Skargę na postanowienie SKO z dnia [...] maja 2021 r. wywiodła do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w P. S. j. z siedzibą w B. powstała na skutek przekształcenia S. Z. C. sp. z o. o. Sp. k. z siedziba w B. , reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie na skutek braku przesłanek do wydania decyzji [winno być: postanowienia – uw. Sądu] uchylającej decyzję [winno być: postanowienie – uw. Sądu] organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpoznania, jak art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter i każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, postępowanie odwoławcze nie ogranicza się zaś do jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Odwołująca spółka, wskazując, że w jej ocenie SKO nie wykazało podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, przedstawiła argumenty wskazujące na niezasadność wyrażenia przez Burmistrza opinii negatywnej co do zamierzonego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż przy jego wydaniu nie naruszono prawa w stopniu uzasadniającym eliminacje zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 listopada 2019 r. w sprawie II SA/Kr 1117/19 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA) wydawanie opinii kiedy, tak wymaga odpowiednia norma kompetencyjna w trybie art. 106 k.p.a., stanowi formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej w tym znaczeniu, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot w brzmieniu: "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w postaci wyrażenia opinii" - w ocenie Sądu nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową merytoryczną (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska opiniującego organu współdziałającego, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska. Niezależnie jednak od powyższej konstatacji trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 6 k.p.a. formułującym zasadę praworządności i stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - przedmiotowe opinie powinny być wydawane na podstawie prawa i zgodnie z prawem. Kontrolowany organ przy wydawaniu opinii powinien ją formułować z perspektywy posiadanych zadań publicznych i związanych z nimi kompetencji. Opinia może w sentencji i/lub odpowiednio uzasadnieniu postanowienia formułować pewne uwagi, zastrzeżenia, postulaty a nawet warunki. Jeżeli stanowiska organu dotyczą oceny stanu faktycznego i nie korespondują z przepisem prawa materialnego, który jest relewantny/istotny z punktu widzenia kompetencji i zadań publicznych organu opiniującego w powiązaniu z normą materialną stosowaną przez organ decyzyjny, są czynione niejako z perspektywy oceny sprawy pod kątem dobra gminy - to takie uwagi, zastrzeżenia nie powinny przeważać w sentencji postanowienia o negatywnej opinii współdziałającego - w sytuacji, kiedy weryfikacja przedsięwzięcia w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez pryzmat kompetencji organu współdziałającego i stosowanej normy prawa materialnego przez organ decyzyjny organu jest pozytywna. Organ współdziałający ma prawo sformułować i w opinii pozytywnej pewne dodatkowe zastrzeżenia po to, aby organ decyzyjny przy dokonaniu aktu subsumcji zwrócił na nie uwagę, ale przy wzięciu pod uwagę wyżej wskazanej oceny prawnej Sądu. Z faktu, że opinia nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę/organu decyzyjnego nie wynika, że wobec obowiązującego prawa jej treść może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miało by ratio legis jej zażalenie do organu wyższego stopnia a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego. Obecnie orzekający skład Sądu podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r. II GSK 847/15, zgodnie z którym: "1. Obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zmierzając do wydania merytorycznej decyzji, kończącej to postępowanie nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający - choć nie wydaje decyzji rozstrzygającej istotę sprawy - winien zbadać sprawę pod określonym kątem. Nie znaczy to jednak, że zobligowany jest do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że zasadnie organ II instancji zwrócił uwagę na wadliwość postanowienia Burmistrza, wskazując przy tym na treść art. 46 ust. 1 u.o. Przede wszystkim zwrócić należy tu uwagę na niedokonanie przez Burmistrza jakiejkolwiek analizy wnioskowanego sposobu przetwarzania odpadów i położenie akcentu na samo istnienie i funkcjonowanie toru samochodowego, co nie jest przecież przedmiotem postępowania. Jakkolwiek wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów pozostaje w funkcjonalnym związku ze sposobem użytkowania nieruchomości, zasadnie SKO podniosło, że Burmistrz jako organ opiniujący de facto nie zrealizował swego obowiązku zebrania, rozpatrzenia i oceny całości materiału dowodowego, nie odnosząc się do specyfiki planowanego przedsięwzięcia, ani do określonego w decyzji o warunkach zabudowy przeznaczenia terenu i sposobu użytkowania nieruchomości. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd stwierdza istotne naruszenie przez organ I instancji art. 106 § 1 w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a u. o. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy. W tej sytuacji, skoro doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozpoznanie, organ II instancji prawidłowo wydał postanowienie kasacyjne. Sąd nie dopatrzył się istnienia uchybień w zaskarżonym postanowieniu, skutkujących koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przesłanki wydania postanowienia kasacyjnego zostały spełnione, zaś podniesione zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku oraz orzeczenia co do istoty sprawy, czego żąda skarżący. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.