IV SA/Po 81/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. i K. S. od decyzji Wojewody z dnia 30 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 614 zł (sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta K., decyzją z dnia 10 listopada 2022 roku (nr [...]; znak: [...]), po rozpoznaniu wniosku J. i K. S., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie gospodarcze na działce o nr ewid. [...] obr. W. , gm. Ś. (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem 6MN) oraz wskazał, że inwestor zobowiązany jest prowadzić roboty budowlane wypełniając obowiązki określone w pozwoleniu W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. Delegatura w K. z dnia 12 października 2022 roku nr [...] Organ wyjaśnił, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości o numerach ewid. [...] oraz [...] w obr. W. , gm. Ś.. Rada Gminy Ś. uchwałą z dnia 7 listopada 2014 roku nr [...] uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości W. . Zgodnie z zapisami rozdział 2 § 5 pkt 1 Uchwały dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy. Starosta stwierdził, że projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz został sporządzony przez uprawnionych projektantów zgodnie z wymogami art. 34 i art. 35 ustawy - Prawo budowlane, przepisami wykonawczymi, w tym techniczno-budowlanymi, a także wymaganiami ochrony środowiska. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś.. Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania U. i S. B. (właściciele nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...]), decyzją z dnia 30 grudnia 2022 roku (nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje. Z dokumentacji projektowej wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego ma nastąpić przy granicy z sąsiednią działką nr [...] w pasie 3 metrów przy granicy, co spowoduje, że budynek objęty inwestycją będzie zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działek. Starosta uznał, że planowana rozbudowa, powodująca zbliżenie budynku do granicy działki i stanowiąca odstępstwo od ogólnych zasad sytuowania obiektów na działce, jest dopuszczalna w świetle ustaleń planu miejscowego. Organ I instancji odwołał się do § 5 pkt 1 planu miejscowego, zgodnie z którym, w ramach ustalonych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy. Wojewoda wskazał, że ww. ustalenia planu miejscowego mają charakter ogólny. Uszczegółowienie warunków realizacji zabudowy na terenach objętych planem nastąpiło także w dalszych przepisach planu, tj. w § 15 ust. 1 pkt 5 lit. e) oraz ust. 2 pkt 4 lit. d) planu miejscowego. W świetle szczegółowych ustaleń planu miejscowego tylko dwa rodzaje obiektów - budynek gospodarczy i budynek garażowy zostały wymienione jako te, które mogą być usytuowane bezpośrednio przy bocznej granicy działki. Budynek mieszkalny nie może być posadowiony bezpośrednio przy bocznej granicy działki, co nastąpiłoby na skutek projektowanej rozbudowy. Wojewoda wyjaśnił, że projektowana rozbudowa nie mogłaby zostać zrealizowana także w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które dopuszczają odstępstwa od ogólnych zasad lokalizacji budynków. Budynek mieszkalny po rozbudowie nie będzie przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Ponadto działka inwestycyjna ma szerokość przekraczającą 16 m (ma około 21 m). Przepisy rozporządzenia dopuszczają w zabudowie jednorodzinnej budowę budynku gospodarczego lub garażu bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, ale o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m. W rozpatrywanym przypadku rozbudowa spowoduje powiększenie obiektu o pomieszczenie gospodarcze o wielkości 11,67 m (długość) na 3 m (szerokość). Wojewoda zaznaczył ponadto, że w przedłożonej dokumentacji projektowej informacja o obszarze oddziaływania obiektu jest niezwykle ogólnikowa i nie odnosi się do szczegółowych uregulowań prawnych w kontekście odległości obiektu od granicy działki, możliwości przesłaniania oraz bezpieczeństwa pożarowego. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że Starosta nie dostrzegł powyższych nieprawidłowości i wydał decyzję zgodną z wnioskiem inwestorów. Tym samym organ I instancji naruszył przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a), pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Starosta powinien w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestorów, a w uzasadnieniu kolejnego rozstrzygnięcia przedstawić przebieg postępowania oraz ustosunkować się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, także w kontekście zarzutów wobec inwestycji, które zgłaszają strony wnoszące odwołanie. J. i K. S., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystali z prawa złożenia sprzeciwu do sądu administracyjnego. Skarżący zażądali uchylenia w całości decyzji Wojewody oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżących kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów: 1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, 2) art. 136 § 1 K.p.a. poprzez brak jego zastosowania, co uniemożliwiło inwestorom wyjaśnienie kwestii mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, 3) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, 4) § 5 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Gminy Ś. nr [...] z dnia 7 listopada 2014 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości W. poprzez błędne uznanie, że przepis nie ma zastosowania do spornej inwestycji, podczas gdy jest on ustaleniem ogólnym, dla którego ustalenia szczególne planu miejscowego nie wskazują wyłączeń bądź ograniczeń, 5) art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, tj. brak przedstawienia procesu myślowego, który doprowadził organ do przyjęcia stanowiska, iż inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, 6) art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym zaniechanie zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji z całkowitym pominięciem stron postępowania. Wojewoda wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo skarżony organ stwierdził, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Strona skarżąca w piśmie z dnia 13 marca 2023 roku podtrzymała stanowisko zaprezentowanie w uzasadnieniu sprzeciwu oraz ustosunkowała się do treści odwołania złożonego przez U. i S. B., tj. wypowiedziała się w kwestii wjazdu samochodem ciężarowym na teren nieruchomości odwołujących się, kwestii śniegu i deszczu opadającego z planowanej rozbudowy, kwestii zacieniania nieruchomości odwołujących się oraz kwestii możliwości realizacji nowego budynku na terenie nieruchomości strony odwołującej się. Na potrzeby argumentacji przedstawionej w piśmie załączona została dokumentacja fotograficzna obrazującą stan faktyczny zagospodarowania nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy oraz według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 259; dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w sprawie zagadnień materialnoprawnych. Kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynika z przesłanek wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nim zarzuty mogą być rozpatrzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego sprzeciwem od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. Analiza uzasadnienia zakwestionowanej decyzji doprowadziła Sąd do przekonania o całkowitej słuszności argumentacji strony skarżącej, że podstawę uchylenia decyzji Starosty w rzeczywistości stanowiły kwestie materialnoprawne sprowadzające się do odmiennej wykładni zapisów uchwały Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia 7 listopada 2014 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości W. (Dz. Urz. Woj. W.. z 2015 r. poz. [...]), a przez to odmiennej oceny w zakresie zgodności przedłożonego projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Autor skargi trafnie wskazuje w uzasadnieniu sprzeciwu, że argumentacja Wojewody sprowadza się w zasadzie do tego, iż organ odwoławczy nie podzielił dokonanej przez Starostę interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie stanowiło właściwej podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.). Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji nakazuje przyjąć, że organ odwoławczy w żadnym zakresie nie wykazał, aby dokonanie kwalifikacji prawnej planowanej inwestycji na gruncie zapisów uchwały Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia 7 listopada 2014 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości W. uwarunkowane było koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wprost wynika, że Wojewoda zarzuca organowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a), pkt 2 oraz pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). Twierdzenia odpowiedzi na sprzeciw o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. są gołosłowne, bo nie znajdują żadnego pokrycia w argumentacji powołanej w uzasadnieniu decyzji. W konsekwencji Sąd w całości podzielił stanowisko, że jedynie inny sposób wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł być zgodną z prawem podstawą uchylenia decyzji Starosty oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy winien orzec merytorycznie. W ocenie Sądu kwestionowana sprzeciwem decyzja w sposób ewidentny narusza art. 107 § 3 w związku z art. 136 § 1-4 oraz art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, dlaczego decyzja Starosty została uznana za wydaną z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. W zakresie tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa Wojewoda nie wskazał, jakie konkretnie braki ma dokumentacja projektowa i w jakim zakresie organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, a w konsekwencji nie wyjaśnił także, dlaczego uznaje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Aktualizacji przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej nie dowodzą stwierdzone przez Wojewodę konieczność szczegółowego ustosunkowania się przez Starostę do stanowiska odwołujących się zaprezentowanego w toku postępowania przed organem I instancji oraz zdawkowa argumentacja o "niezwykle ogólnikowej informacji dotyczącej obszaru oddziaływania obiektu, w kontekście odległości od granicy działki, możliwości przesłaniania oraz bezpieczeństwa pożarowego". Wojewoda nie wykazał, aby w kontrolowanej sprawie konieczne było zastosowanie procedury określonej w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, tj. organ odwoławczy nie wykazał niekompletności projektu zagospodarowania działki lub projektu architektoniczno-budowlanego. Analiza treści sprzeciwu oraz treść pisma procesowego z dnia 13 marca 2023 roku doprowadziła Sąd do przekonania, że zdawkowo i ogólnikowo opisane przez Wojewodę rzekome braki w materiale dowodowym mogły być usunięte już tylko poprzez zapewnienie skarżącym możliwości wypowiedzenia się w sprawie (art. 10 § 1 K.p.a.), w tym nawet poprzez zobowiązanie inwestora do zajęcia stanowiska pod rygorem opisanym w art. 79a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowanie sądowe prowadzone na skutek sprzeciwu od postępowania prowadzonego na skutek skargi. Skarga otwiera postępowanie sądowe prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Rozpoznanie/rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zainicjowanej sprzeciwem od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego nie może sprowadzać się do rozstrzygania o prawidłowości wykładni prawa materialnego, bo to byłoby równoważne z wyrokowaniem w zakresie interesu prawnego stron postępowania administracyjnego, które w świetle art. 64b § 3 P.p.s.a. nie są stronami postępowania sądowego wywołanego sprzeciwem. Z powyższych względów poza rozpoznaniem Sądu w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej pozostają kwestie objęte zarzutami naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo budowlane w związku z § 5 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia 7 listopada 2014 roku Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości W. . Przedmiot wyrokowania stanowiły kwestie dotyczące prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego w kontekście wykładni prawa materialnego przyjętej i zastosowanej w sprawie przez organy administracji publicznej. Argumentacja uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie przekonuje, że w kontrolowanej sprawie zachodził przypadek braku możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji Sąd uznał sprzeciw za zasadny. Wojewoda, skoro nie podziela stanowiska Starosty K. , co do tego, że § 5 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej Gminy Ś. z dnia 7 listopada 2014 roku Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowości W. dopuszcza realizację planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, to powinien merytorycznie rozstrzygnąć sprawę i w ten sposób otworzyć inwestorom możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego oraz dokonania w ramach takiego postępowania sądowoadministracyjnego kontroli stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy. Z powyższych względów, na podstawie art. 151a §1 zdanie pierwsze ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy.