IV SA/Po 812/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010r. sprawy ze skargi K.N. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB), na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r.,nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), oraz art. 81c, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na Z. N., poprzednika prawnego skarżącej K. N., jako właściciela obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku mieszkalnego położonego we [...] ze wskazaniem sposobu rozwiązania problemu zawilgocenia tego budynku w terminie do [...] maja 2009r. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ stwierdził, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 03.2009 r. celem sprawdzenia stanu technicznego budynku mieszkalnego będącego własnością Z. N. stwierdzono, iż w narożniku i wzdłuż ściany przylegającej do działki sąsiedniej przy ul. [...] widoczne są zawilgocenia zaczynającej się od samego posadowienia budynku Również wewnątrz budynku widoczne są zawilgocenia. Pomiędzy budynkami przy ul. [...] jest odstęp – 25 cm. Teren szczeliny, według właściciela, jest jego własnością. Organ podkreślił, że zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy prawo budowlane - na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek użytkowania go zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia się jego właściwości użytkowych i technicznych. Tylko do tych osób organ nadzoru budowlanego może kierować decyzje wydawane na podstawie przepisów tego rozdziału prawa budowlanego. W myśl art. 81c prawa budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz a ich koszt pokrywa osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Taka ocena lub ekspertyza jako kompleksowe opracowanie, sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego, oprócz stosownych dokumentów i oceny zjawisk i procesów technicznych zawiera również zalecenia i propozycje możliwych rozwiązań istniejącego problemu, wnioski w zakresie niezbędnych zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie istniejącego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W wyniku zażalenia od tego postanowienia pełnomocnika Z. N., K. N. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej WWINB) postanowieniem z dnia [...].05.2009r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części w jakiej został określony termin dostarczenia ekspertyzy technicznej i w tym zakresie orzekł, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy prawo budowlane oraz art. 123 § 1 i 2 kpa, że ekspertyzę należy dostarczyć do dnia [...] czerwca 2009r. W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ ten, odpowiadając na zarzuty zażalenia, wyjaśnił, że adresatem postanowienia nie mogą być inwestorzy budynku położonego na działce sąsiedniej, tj. K. i J. N. – jak to wnioskował odwołujący – nie negując samej potrzeby sporządzenia ekspertyzy, ponieważ to stan techniczny budynku mieszkalnego odwołującego budzi wątpliwości, co z kolei powoduje, że zgodnie z art. 61 prawa budowlanego adresatem nałożonego postanowieniem obowiązku może być tylko właściciel lub zarządca przedmiotowego obiektu budowlanego a nie inny podmiot, w szczególności domniemany sprawca zaistniałego stanu faktycznego. Wyznaczenie nowego, dłuższego terminu dostarczenia ekspertyzy miało na celu umożliwienie zobowiązanemu wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Na podstawie akt administracyjnych, dołączonych do skargi na postanowienie WWINB z dnia [...] maja 2009r. Sąd ustalił, że Z. N., działający poprzez pełnomocnika K. N. w październiku 2007r.złożył skargę do WWINB , w związku z inwestycją na działce sąsiedniej tj. przy ul. [...] polegającej na budowie budynku w granicy działki skarżącego, co spowodowało iż budynku oddalone są od siebie o 25 cm. Decyzją z dnia [...].03.2008r. PINB w [...] (k.12 akt adm.) umorzył postępowanie w sprawie zgodności wykonania budynku mieszkalnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].06.1972r. wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Podkreślono, że budowa obiektu na ul. [...] została wykonana w latach 1972-1974, pod rządami ustawy prawo budowlane z 1974r., a także że organ ani inwestor nie dysponuje decyzją pozwolenia na budowę dlatego nie można w chwili obecnej stwierdzić czy budynek został pobudowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Organ ustalił również, na podstawie protokołu kontroli z dnia [...].11.2007r., w wyniku skargi K. N. z dnia [...].01.2009r., że wymiary i usytuowanie obiektu na działce położonej przy ul. [...] jest zgodne z planem zagospodarowania działki. Różnica dotyczy tego, że działka ta jest węższa o kilkadziesiąt centymetrów niż wynikałoby to z planu zagospodarowania jej i występuje w rzutach fundamentu i parteru odnośnie odległości od budynku przy ul. [...]. Budynek przy ul. [...] został faktycznie pobudowany w granicy z działką sąsiednią; odsunięty natomiast jest od tej granicy ( o 25 cm) budynek przy ul. [...]. W szczelinie między obydwoma budynkami istnieje fundament stanowiący pozostałość po istniejącym tam wcześniej budynku (adnotacja k. 35 akt adm.). W skardze na postanowienie WWINB z dnia [...] maja 2009r. skarżąca, K. N. , jako następca prawny zmarłego w dniu [...].10.2009r. Z. N., wniosła poprzez swego pełnomocnika radcę prawnego A. W., o uchylenie albo zmianę zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, art. 81 ust. 1 pkt 1b i c, 84 ust. 4, art. 84 ust 2 pkt 1 ustawy prawo budowlane, naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – co miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 7 kpa. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze podniesiono, że ustalenia PINB co do niepoprawnego odsunięcia budynków sąsiednich na odległość 25 cm i wszczęcie procedury naprawczej są słuszne, jednak to budynek przy ul. [...] powstał jako pierwszy a sąsiedni około 30 lat później. Decyzja o pozwoleniu na budowę budynku przy ul [...] została wydana bez zgody właściciela działki sąsiedniej i bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego wpięcia się nowego budynku w budynek sąsiedni. Cytując odpowiednie przepisy rozporządzenia, którym była mowa wyżej, stwierdzono, że ściana budynku pobudowanego w granicy z działką na której usytuowany jest budynek bez otworów okiennych i drzwiowych winna przylegać do istniejącej ściany. Skarżący stwierdził, że prowadzenie przez organ postępowania w zakresie prawidłowości wzniesienia budynku na ul. Leśnej 5 jest absurdalne, ponieważ to budynek przy ul. [...] spowodował stan istniejący w chwili obecnej tj zawilgocenie ściany budynku skarżącej od strony budynku pp. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, przytaczając stan faktyczny i prawny zawarty w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. WWINB wstrzymał wykonanie w całości zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2009r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. zawieszone z uwagi na śmierć skarżącego Z. N. a postanowieniem z dnia [...] września 2010r. podjęte wskutek ujawnienia, po przeprowadzeniu stosownych postępowań sądowych następców prawnych zmarłego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie była uzasadniona. Z mocy art. 81 c ust. 2 ustawy prawo budowlane organy nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zawarte w tym przepisie odesłanie do ustępu 1 art. 81 c ustawy oznacza, że krąg podmiotów, na które właściwy organ władny jest nałożyć tego rodzaju obowiązek, wymienił ustawodawca. Zgodnie z art. 81 c ust. 1 prawa budowlanego, gdy chodzi o wykonywanie zadań określonych przepisami tej ustawy przez organy nadzoru budowlanego dopuszczalne jest nałożenie obowiązków wyłącznie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Ustawodawca nie przewidział więc możliwości ani nałożenia zobowiązania na inne osoby, które swoimi działaniami zawiniły stanowi technicznemu cudzego obiektu budowlanego, ani też obciążenia ich kosztami sporządzenia żądanej dokumentacji (patrz komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego – prawo budowlane, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2006r, str. 709). Skutki niedostarczenia oceny lub ekspertyzy, bądź też ich wadliwości reguluje ustęp 4 art. 81 c prawa budowlanego. Przewiduje on mianowicie zlecenie przez właściwy organ ich wykonania na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Jest to zatem jednoznaczna regulacja ustawy, która nie pozwala na odstąpienie od powyższego trybu przez organy nadzoru budowlanego ani z uwagi na brak zawinienia właściciela lub zarządcy ani z powodu np. braku środków na ten cel. Zupełnie inną kwestią jest możliwość wyegzekwowania od tych podmiotów kosztów sporządzenia ocen lub ekspertyz zleconych przez organ administracji w trybie art. 81 c ust. 4 ustawy. Skoro zatem organy administracji uprawnione są do działania na podstawie przepisów prawa ( art. 6 kpa), chybiony jest zarzut naruszenia zasady praworządności z art. 7 kpa. Organy administracji nie mogą bowiem naruszać prawa materialnego, nawet w słusznym interesie obywateli. Należy zaznaczyć, że skarżący nie jest pozbawiony ochrony prawnej przed ewentualnymi działaniami podmiotu powodującego zły stan techniczny jego obiektu budowlanego, jednak dochodzenie roszczeń z tego tytułu należy do postępowania przed sądami powszechnymi. Zdaniem sądu administracyjnego kwestionowane postanowienie nie narusza także cytowanych w skardze przepisów ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. Wydanie postanowienia na podstawie art. 81 c ust 2 prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego postępowania, które już się toczy, lub, jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogą być podstawą wszczęcia takiego postępowania. Przepis ten upoważnia organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego do żądania dostarczenia w odpowiednim terminie ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie daje podstaw do żądania przez te organy np. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, czy inwentaryzacji geologicznych. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce jedynie po uprzednim przeprowadzeniu wstępnych wyjaśnień. Działania organu w tym trybie zmierzają bowiem do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wiąże się to jednak z obciążeniem strony kosztami tych ocen i ekspertyz. Sąd administracyjny, działając z urzędu nie dopatrzył się innego naruszenia prawa, oprócz zbędnej zwłoki w wydaniu przedmiotowych postanowień ( pierwsza skarga dotycząca nieprawidłowego usytuowania budynków względem siebie i zawilgoceniu ściany budynku skarżącej na skutek nieprawidłowej odległości budynku sąsiedniego wpłynęła w październiku 2007r.!). W szczególności została spełniona przesłanka dopuszczalności żądania przez organy nadzoru budowlanego ekspertyzy z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego budynku ( tj. obiektu mieszkalnego położonego w [...]) - w aspekcie obowiązków właściciela lub zarządcy co do utrzymywania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Skarżąca zresztą nie neguje złego stanu technicznego budynku a jedynie zmierza do wykazania niezawinienia takiego stanu po jej stronie (i po stronie jej poprzednika prawnego), co jest nieistotne w sprawie przed organami nadzoru budowlanego na gruncie przepisu art. 66 i następne prawa budowlanego. Z tych względów skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).