IV SA/Po 815/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Pismem z dnia 2 stycznia 2011 r. M. P. (dalej: "wnioskodawczyni", "strona" lub "skarżąca") zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "OPS") z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na wykup mieszkania przy ul. [...]. Decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...], Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I Instancji") – działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej skrócie "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust 1, 3 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 41 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.; dalej: "ustawa o pomocy społecznej", w skrócie: "u.p.s.") – orzekł o odmowie przyznania wnioskodawczyni świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej na: opłatę z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w 25% ceny nabywanego udziału, tj. kwoty 1 440,34 zł, pokrycie kosztów podatku VAT w wysokości 331,28 zł, pokrycie kosztów związanych z szacunkiem biegłego 350 zł oraz koszty aktu notarialnego 2 400 zł, czyli łącznie 4 521,62 zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 2001 r. ustalono, iż na podstawie umowy kupna-sprzedaży zawartej w dniu [...] stycznia 1992 r. z Zarządem Miasta i Gminy [...] wnioskodawczyni nabyła prawo własności lokalu M-4 składającego się z 4 izb o łącznej powierzchni użytkowej 59,4 m2 w budynku przy ulicy [...] za cenę 153 073,25 zł. Następnie w dniu[...] grudnia 2010 r. w wnioskodawczyni podpisała protokół z rokowań z Gminą [...] (dalej: "Gmina") w sprawie postanowień sprzedaży ww. lokalu mieszkalnego, w myśl którego wnioskodawczyni, zwana w treści protokołu "najemcą", wyraziła zgodę na przejęcie w wieczyste użytkowanie 0,068 części gruntu niezbędnego do racjonalnego korzystania z budynku, w którym mieści się przedmiotowy lokal mieszkalny. Termin podpisania aktu notarialnego sprzedaży ww. lokalu został wyznaczony na dzień [...] stycznia 2011 r., w związku z czym wnioskodawczyni została poproszona przez Gminę o zabranie na ten termin dowodów wpłat: za grunt (1 440,34 zł), za wycenę biegłego (350 zł), podatek VAT (331,28 zł) oraz kwoty 2 400 zł na koszty umowy notarialnej. Na podstawie tych ustaleń Burmistrz przyjął, że w świetle obowiązującego prawa wnioskodawczyni jest właścicielką mieszkania, lecz nie posiada tylko udziału w gruncie, na którym został zlokalizowany budynek mieszkalny, a brak udziału w gruncie nie pozbawi jej własnościowego prawa do mieszkania, które nabyła w 1992 r. Dalej organ I instancji ustalił, że dochód w rodzinie wnioskodawczyni – na który składają się: zasiłek pielęgnacyjny (153 zł), zasiłek rodzinny (171 zł), świadczenie pielęgnacyjne (520 zł) oraz świadczenia alimentacyjne (700 zł) - wynosi 514,66 zł na osobę. Ponieważ prawo do świadczeń przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód nie przekracza kwoty 351 zł, zatem w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do uzyskania pomocy finansowej. Jednocześnie organ ten stwierdził, że nie znalazł również żadnych podstaw do przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego. Stwierdził, że przyznanie zasiłku celowego na wykupienie 25% udziału w gruncie, poniesienie kosztów wyceny biegłego wraz z podatkiem VAT oraz koszty związane z podpisaniem aktu notarialnego nie są w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej niezbędną potrzebą bytową, a efektem udzielenia pomocy ma być przede wszystkim umożliwienie wnioskującej o pomoc, bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawczyni jest właścicielką przedmiotowego mieszkania i w sytuacji, kiedy nie wywiąże się z podpisanej ugody, tego mieszkania nie utraci. Zatem nieprzyznanie zasiłku, o który wnioskuje strona, w świetle jej sytuacji życiowej nie spowoduje utraty mieszkania i praw nabytych w 1992 r. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawczyni podniosła, iż nie podpisując aktu notarialnego w dniu[...] stycznia 2011 r. automatycznie zostałaby uznana za najemcę (a nie jak do tej pory: właściciela) przedmiotowego mieszkania i zostałby jej naliczony czynsz najmu za ubiegłe lata w znacznej wysokości, w związku z czym groziłaby jej eksmisja. Skarżąca podkreśliła, iż wykup mieszkania w 1992 r. nastąpił bez zachowania formy aktu notarialnego, więc w istocie była w swych uprawnieniach "zawieszona", jako "właściciel bez aktu". Dlatego musiała podjąć te kroki (podpisać akt), co kosztowało ją około 4 000 zł, którą to kwotę, z braku własnych środków, pożyczyła od rodziny i teraz musi ją zwrócić. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, badając odwołanie strony organ II instancji przyjął, iż wnioskodawczyni nie podpisała uzgodnionego z Gminą aktu notarialnego, przez co automatycznie stała się najemcą, a co z kolei może mieć wpływ na wysokość płaconego czynszu. W dalszej części uzasadnienia SKO stwierdziło, że ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego wnioskodawczyni nie może być przyznany zasiłek celowy. Podkreśliło, że organ I instancji rozważał też możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego, ale zasadnie nie znalazł ku temu podstaw, gdyż przyznawanie takiego świadczenia jest możliwe tylko w szczególnie uzasadnionym przypadku, przez który należy rozumieć taką sytuację życiową osoby lub rodziny, która bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy pozwala stwierdzić, iż tak drastyczne i tak dotkliwe w skutkach zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych; są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Przy takim rozumowaniu, zdaniem organu II instancji, sytuacji wnioskodawczyni nie można zaliczyć do szczególnej, wymagającej przyznania pomocy finansowej na wnioskowane cele, tj. na pokrycie kosztów związanych z wykupem gruntu. Cele te nie należą do niezbędnych potrzeb bytowych, na których zaspokojenie przyznawane są zasiłki celowe. Wnioskodawczyni zaskarżyła decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podkreślając, że nie jest prawdą, iż brak (niewykupienie) udziału w gruncie, na którym zlokalizowany jest budynek obejmujący przedmiotowe mieszkanie, nie pozbawiłby skarżącej własnościowego prawa do lokalu, gdyż miała ona takie zadłużenie, że gdyby nie wykupiła mieszkania, to wyeksmitowano by ją wraz z dziećmi. Ponadto skarżąca podniosła, że od[...] maja 2011 r. została jej odebrana renta na córkę D., a więc obecnie jej jedynym dochodem jest "rodzinne" na córkę D. (91 zł) wraz z alimentami (400 zł) oraz alimenty na drugą córkę, D. (300 zł). Skarżąca nie może zaś podjąć pracy, gdyż córka D. mimo wszystko wymaga jej opieki. Natomiast OPS tylko "utrudnia życie", bo np. ostatnio odmówił jej dofinansowania do wczasów rehabilitacyjnych. Na rozprawie w dniu 28 września 2011 r. skarżąca złożyła do akt zaświadczenie wydane przez Zakład Komunalny w [...] z dnia [...] lipca 2010 r., potwierdzające spłatę przez M. P. zadłużenia wobec Wspólnoty Mieszkaniowej z tytułu zaliczek na utrzymanie części wspólnych budynku, a także zawierającego informację, że w przypadku nie uregulowania stanu prawnego i nie przystąpienia do aktu notarialnego otrzyma ona status najemcy lokalu, i w związku z tym stan jej zadłużenia wobec ww. Zakładu z tytułu najmu lokalu wyniesie 17 000,25 zł według stanu na dzień [...] czerwca 2010 r. Skarżąca oświadczyła ponadto, że ww. spłaty zadłużenia dokonali w rzeczywistości jej rodzice; oni też udzielili skarżącej pożyczki na koszty aktu notarialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, Sąd stwierdził, iż z uchybieniem przepisom procedury administracyjnej organy administracji wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik, gdyż doprowadziło do nierozpoznania przez organy rzeczywistej potrzeby skarżącej, której zaspokojeniu miała służyć wnioskowana pomoc finansowa. Wypada zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy. Obowiązek ten został doprecyzowany w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy wobec tego traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, albo znajdujące wprawdzie potwierdzenie, ale w materiale niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero w odniesieniu do ustaleń znajdujących oparcie w rzetelnej ocenie dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, obejmującym część faktyczną i prawną, przy czym, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w niniejszej sprawie organy administracji, uchybiając przywołanym wyżej obowiązkom, poczyniły ustalenia w części nie znajdujące oparcia w zebranym w aktach sprawy materiale, a w części pozostające z nim w ewidentnej wręcz przeczności. Przede wszystkim organy bezpodstawnie przyjęły, że skarżąca na podstawie umowy-kupna sprzedaży z dnia 15 stycznia 1992 r. stała się właścicielem przedmiotowego lokalu mieszkalnego, skoro umowa ta została zawarta w zwykłej formie pisemnej i nie obejmowała rozporządzenia udziałem w tzw. nieruchomości wspólnej (w tym w prawie do gruntu, na którym wzniesiony został budynek obejmujący ów lokal), gdy tymczasem w świetle podstawowych zasad obrotu nieruchomościami, dla skutecznego przeniesienia odrębnej własności lokalu niezbędne jest zawarcie umowy w formie aktu notarialnego, obejmującego równocześnie rozporządzenie stosownym udziałem w nieruchomości wspólnej (którą stanowią: grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali), jako prawem związanym z własnością lokalu. W dacie zawierania ww. umowy kupna-sprzedaży kwestie te regulowały przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej: "k.c."), w tym ówcześnie obowiązujący art. 136 k.c., a obecnie regulują przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), a także art. 158 w zw. z art. 47 § 1 i art. 50 k.c. W związku z powyższym zupełnie inaczej, niż przyjął to organ I instancji, mogła przedstawiać się kwestia ryzyka ewentualnej utraty przedmiotowego mieszkania w sytuacji niewywiązania się przez skarżącą z uzgodnionego z Gminą w protokole z dnia [...] grudnia 2010 r. wykupu mieszkania – skoro dotychczas nie była jego prawnym właścicielem. Co w tej sprawie jednak najistotniejsze, uwadze organów uszedł fakt, iż skarżąca przystąpiła do aktu notarialnego w uzgodnionym terminie i dokonała wykupu przedmiotowego lokalu. Wynikało to już jasno z treści odwołania, w którym wskazywała, że konieczność wykupu mieszkania ("podpisania aktu notarialnego") wynikała stąd, iż nie podpisując tego aktu automatycznie zostałaby uznana za najemcę, a także informowała o poniesionych w związku z tym kosztach (ok. 4 000 zł) i źródłach ich pokrycia ("zadłużyłam się u całej rodziny"). Z treści odwołania wynikało też, że jej rzeczywistą potrzebą, dla zaspokojenia której ubiegała się w OPS o pomoc finansową, była spłata długów zaciągniętych "u rodziny" w związku z wykupem mieszkania, dokonanym jeszcze, co należy tu podkreślić, przed datą wydania decyzji przez organ I Instancji. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy obu instancji, przyjmując, iż pomoc finansowa potrzebna jest na "pokrycie kosztów związanych z wykupem gruntu", wadliwie ustaliły potrzebę skarżącej, której zaspokojeniu miała służyć wnioskowana pomoc. Jak bowiem wynika z akt sprawy, potrzeba ta w toku postępowania pierwszoinstancyjnego uległa swoistej "przemianie" – mianowicie nie dotyczyła już pokrycia kosztów wykupu, lecz spłaty pożyczki (pożyczek) na pokrycie tych kosztów zaciągniętej (zaciągniętych). W dodatku związanych nie tylko, jak błędnie od początku przyjęły organy, z wykupem samego "udziału w gruncie", lecz całego dotychczas zajmowanego lokalu wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej. Nierozpoznanie przez organy administracji orzekające w sprawie rzeczywistych potrzeb skarżącej skutkowało koniecznością uchylenia decyzji obu instancji przez Sąd. Albowiem Sąd, jako sąd administracyjny badający wyłącznie legalność decyzji, nie może zastępować organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy – w tym przypadku w ocenie, czy owa rzeczywista, a dotychczas przez organy nie rozpoznana, potrzeba skarżącej (spłata długów zaciągniętych w związku z wykupem mieszkania) uzasadnia przyznanie pomocy finansowej ze środków OPS – tym bardziej, że decyzje w tych sprawach podejmowane są przez organy w ramach uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi i dokona prawidłowych ustaleń faktycznych oraz uzupełni materiał dowodowy – w zakresie niezbędnym do zidentyfikowania i udokumentowania rzeczywistych potrzeb skarżącej, których zaspokojeniu ma służyć wnioskowana pomoc. W tym celu w szczególności organ udokumentuje w aktach sprawy okoliczność dokonania przez skarżąca wykupu mieszkania (kopia aktu notarialnego) oraz wyjaśni kwestię ewentualnych pożyczek zaciągniętych przez skarżącą w związku z dokonanym wykupem. Ponadto ustali dalsze jeszcze okoliczności, które okażą się niezbędne dla oceny, czy zgłoszona przez skarżącą potrzeba stanowi potrzebę uzasadniającą, w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, przyznanie pomocy finansowej ze środków publicznych, a zwłaszcza wyjaśni, czy nieprzystąpienie przez skarżącą do aktu notarialnego w przedmiocie wykupu mieszkania rzeczywiście czyniłoby realną groźbę eksmisji z tego mieszkania. Następnie, w oparciu o dokonane ustalenia, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. MZ