IV SA/Po 817/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie linii energetycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesznie z dnia 24 marca 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/I.Kucznerowicz /-/J.Stankowski /-/M.Dybowski W dniu 27 listopada 2009 r. Z.Z. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesznie wniosek uznanie linii energetycznej znajdującej się w O., przebiegającej przez działki nr [...] i [...] za samowolę budowlaną. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2008 r. nr [...] organ umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na nie znalezienie podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Na skutek odwołania, które złożyła M.Z., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 9 października 2008 r. nr [...] uchylił decyzję z 25 sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego w sprawie dopuszczono się naruszeń proceduralnych w zakresie ustalenia kręgu uczestników postępowania. Dnia 20 listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesznie ponownie wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie (nr [...]). Od tej decyzji odwołanie złożyła M.Z. reprezentowana przez Z.C.. Decyzją z dnia 16 stycznia 2009 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z powodu braku jednoznacznego dowodu świadczącego o tym, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę linii energetycznej. Kolejną decyzją z dnia 24 marca 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie. Stwierdził, że fakt posiadania przez inwestora decyzji o lokalizacji szczegółowej (z dnia 22 kwietnia 1965 r. nr [...]) oraz brak dowodów świadczących o tym, że w tym czasie gmina nie była w posiadaniu planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że nie można stwierdzić, iż linia energetyczna była niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym nie ma podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i nakazania rozbiórki linii energetycznej wybudowanej na przełomie lat 60-tych i 70-tych ubiegłego stulecia. W odwołaniu M.Z. i Z.Z. reprezentowani przez Z.C. wnieśli o zmianę decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podkreślili, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 stycznia 2009 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesznie z 20 listopada 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał między innymi, że w przypadku ustalenia, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę linii energetycznej, należy zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ drugiej instancji zarzucił braki w postępowaniu dowodowym. Zdaniem skarżących Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na stanie faktycznym, który już wcześniej posłużył do wydania uchylonej decyzji - zatem nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego. Według skarżących wystąpiły przesłanki do nakazania rozbiórki linii energetycznej, np. niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, ponieważ ich teren jest podzielony na działki (zgodnie z obecnym planem zagospodarowania przestrzennego), a linia energetyczna uniemożliwia korzystanie z tego terenu w sposób właściwy. Ponadto linia energetyczna nie zaopatruje już miasta, gdyż O. jest zasilana przez inną linię. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2009 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu nadmienił, że zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy O. oraz do Starostwa Powiatowego w Lesznie z prośbą o udzielenie informacji czy w archiwach urzędu zachowały się dokumenty potwierdzające wydanie decyzji pozwolenia na budowę linii transformatorowej 10/0,4 KV typu słupowego w O. przy drodze do J., linii napowietrznej 15 KV, linii napowietrznej NN z projektowanej stacji oraz powiązania z istniejąca siecią. W dniu 22 maja 2009 r. Urząd Miasta i Gminy O. poinformował, że w archiwach urzędu nie zachowały się dokumenty potwierdzające wydanie pozwolenia na budowę inwestycji energetycznej. Również Starostwo Powiatowe w Lesznie i Archiwum Państwowe w Lesznie nie posiadają dokumentów w tym zakresie. W dniu 30 czerwca 2009 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Lesznie z prośbą o udzielenie informacji czy w posiadanych zasobach archiwalnych Starostwo posiada dzienniki korespondencji oraz rejestry pozwoleń na budowę z lat 1965-1970, bądź jakiekolwiek inne urządzenia kancelaryjne, które mogłyby zawierać informacje o udzielanych pozwoleniach na budowę, w tym o pozwoleniu na budowę przedmiotowej linii energetycznej. W dniu 9 lipca 2009 r. Starostwo Powiatowe w Lesznie poinformowało, że nie posiada wymienionych dokumentów oraz, że z uwagi na fakt reform administracji państwowej, trudno jest nawet ustalić kto wydał pozwolenie na budowę dla inwestycji oraz co się stało z dokumentami dotyczącymi tej inwestycji. Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47 ze zm.) to organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działki budowlane lub teren, na którym inwestycja mogła być wykonana. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 1 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. z 1966 r. Nr 25, poz. 129) decyzje o lokalizacji szczegółowej oraz decyzje o sposobie wykorzystania terenu podejmowane były na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w braku tych planów na podstawie posiadanych materiałów do planów, uzupełnionych przez organ miejscowego planowania przestrzennego niezbędnymi danymi i po przeprowadzeniu uzgodnień z zainteresowanymi organami. W odniesieniu do elementów kontrolowanej inwestycji Kierownik Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesznie wydał taka decyzję w dniu 20 kwietnia 1965 r. W związku z powyższym organ drugiej instancji stwierdził, że budowa linii była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy linii. Poza tym niemożność okazania dokumentów przez Spółkę E. Sp. z o.o. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, iż linia energetyczna powstała jako samowola budowlana, ponieważ obowiązek przechowywania dokumentacji dotyczącej obiektu został nałożony na właściciela rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 48), a obiekt powstał w latach 60-tych ubiegłego stulecia. Organ wskazał, że za domniemaniem legalności budowy linii przemawia fakt, iż przez 40 lat istnienia nikt jej nie kwestionował. Według organu drugiej instancji brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że inwestycja została wykonana samowolnie prowadzi do umorzenia postępowania. W skardze od powyższej decyzji M.Z. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. oraz naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie: art. 7, 11, 107 K.p.a. Jednocześnie wniosła o uchylenie w całości decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi M.Z. podkreśliła, że nie zachodzi w sprawie bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 K.p.a. zarówno ze względu na przedmiot jak i podmiot postępowania. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a. skarżąca wskazała, że nie ma żadnych podstaw do umorzenia postępowania, a ponadto do wydania decyzji niekorzystnej dla skarżącej. Organy poprzez przeprowadzone postępowanie dowodowe nie znalazły podstaw do uznania, iż inwestor zalegalizował linię energetyczną lub legalnie ją pobudował. Brakuje więc, zdaniem skarżącej, dokładnego elementu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił dostatecznie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, co stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 11 K.p.a., poprzestał jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że "nie można jednoznacznie stwierdzić, że sporna inwestycja wykonana została samowolnie". Zdaniem skarżącej naruszenie art. 107 K.p.a. polega na lakonicznym uzasadnieniu decyzji . W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podkreślając, że ponowna analiza akt nie wskazuje, iżby w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż organy nie rozważyły wyczerpująco okoliczności sprawy w świetle właściwych przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W myśl art. 40 powołanej wyżej ustawy w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania, iż z uwagi na fakt posiadania przez inwestora decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 22 kwietnia 1965 r. nr [...] oraz brak dowodów świadczących o tym, że w czasie budowy linii energetycznej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - nie można stwierdzić, że kontrolowana inwestycja była niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd - zdaniem organu pierwszej instancji - nie ma podstaw do zastosowania art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się natomiast w ogóle do przepisów prawa budowlanego, a jedynie w oparciu o okoliczności w jakich wydana została decyzja Kierownika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lesznie z dnia 22 kwietnia 1965 r. wyprowadził wniosek, że inwestycja w zakresie linii energetycznej, która przebiega przez działki nr [...] i [...] M.Z. i Z.Z. w O., została zrealizowana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jej budowy. Dokonując oceny przeprowadzonych dotychczas przez organy ustaleń Sąd doszedł do przekonania, że były one niewystarczające w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Należy bowiem zauważyć, że organ pierwszej instancji odniósł się do podstaw prawnych, w oparciu o które prowadzone było postępowanie w sprawie (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.) tylko częściowo - rozważył bowiem jedynie przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - a i w tym zakresie nie przesądził o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jej budowy. Ustalenia organu w niewielkim zakresie uzupełnił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weryfikując ustalenia faktyczne w kontekście decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 22 kwietnia 1965 r. nr [...]. Nie kwestionując ustaleń faktycznych i wniosków dotychczas wyprowadzonych w sprawie Sąd wskazuje, że organy obu instancji nie odniosły się do całokształtu sprawy w kontekście przesłanek rozbiórki obiektu budowlanego określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przez co naruszyły art. 7 i 77 K.p.a. O ile przeprowadzono postępowanie w kontekście zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w decyzjach obu instancji zabrakło odniesienia do art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kwestia ewentualnego powodowania przez linię energetyczną niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia wymagała zajęcia stanowiska przez organ tym bardziej, że skarżący wskazywali na nią w odwołaniu. Wskazać też należy, że organ odwoławczy w ogóle nie przedstawił i nie wyjaśnił w uzasadnieniu przepisów prawa budowlanego, w oparciu o które prowadzono postępowanie i dlaczego dalsze jego prowadzenie - w kontekście zawartych w nich przesłanek - należało uznać za bezprzedmiotowe. Naruszono przez to nie tylko przepisy dotyczące treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), ale także - na co zwróciła uwagę skarżąca (zasadę przekonywania strony do zasadności podjętego rozstrzygnięcia - art. 11). Z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał zasadność podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, 77, 107 § 3 i 11 K.p.a. Nie rozstrzygnięto natomiast o zasadności zarzutu naruszenia art. 105 K.p.a., gdyż o ewentualnym jego zastosowaniu można będzie przesądzić dopiero po wyjaśnieniu przez organy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Na marginesie sprawy Sąd zwraca uwagę organowi na konieczność prawidłowego oznaczenia strony postępowania będącej operatorem sieci, z uwzględnieniem jej formy prawnej - E. Sp. z o.o. W tym stanie rzeczy Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Odstąpiono od orzeczenia o wykonalności zaskarżonej decyzji (art. 152 ustawy), gdyż z uwagi na jej charakter nie podlegała ona wykonaniu (umorzenie postępowania). /-/M. Dybowski /-/J. Stankowski /-/I. Kucznerowicz jh