IV SA/Po 818/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oraz budynku garażowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/I.Kucznerowicz /-/E.Makosz-Frymus /-/E.Kręcichwost-Durchowska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w wyniku kontroli obiektów budowlanych znajdujących się na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości N. stwierdził wybudowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego (stan surowy otwarty). W trakcie czynności przeprowadzonych w dniu 29.04.2008r. ustalono, że budowa została rozpoczęta w lipcu 2007r. przez poprzedniego inwestora. Organ administracyjny stwierdził, że M.T. będący inwestorem od stycznia 2008r. prowadzi prace budowlane bez zezwolenia. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...].05.2008r. Nr [...] wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nakazano M.T. (właścicielowi nieruchomości) przedstawienie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, które pozwoliłyby na wydane pozwolenia na wznowienie robót. W dniu [...].09.2008r. M.T. złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dążąc do zalegalizowania samowoli budowlanej postanowieniem z dnia [...].10.2008r. nr [...] ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla powyższych budynków (kolejne postanowienie z dnia [..].10.2008r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej zostało uchylone przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...]). Po uzyskaniu informacji o nieuiszczeniu opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...].04.2009r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – prawo budowlane (j.t. Dz.U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm. – dalej ustawa) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) nakazał A.-M.T. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowego. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny stwierdził, że A.-M.T., która z dniem [...] grudnia 2008r. nabyła nieruchomość położoną w N. działka o nr ewidencyjnym [...], zgodnie z art. 30 §4 kpa stała się następcą prawnym poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości i z mocy prawa weszła w miejsce dotychczasowej strony postępowania. Mając na względzie fakt doręczenia A.-M.T. w dniu 12.03.2009r. postanowienia z dnia [...]10.2008 r. nr [...] o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, przy uwzględnieniu treści pisma Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, Wydziału Organizacyjno – Administracyjnego nr [...][ z dnia [...].03.2009r., z którego wynika, iż A.-M.T. nie uiściła opłaty legalizacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że zasadnym jest podjęcie decyzji o rozbiórce obiektów budowlanych objętych zakresem przedmiotowego postępowania na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy. A.-M.T. reprezentowana przez adwokata A.P., wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, w którym stwierdziła że prace wykonane przez M.M. będącego pierwszym inwestorem były jedynie pracami przygotowawczymi. W odwołaniu wyjaśniono kwestię przejścia prawa własności na skarżącą na mocy wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] września 2008r. sygn. akt [...] (wcześniej właścicielem był M.T., który swe prawa uzyskał na mocy ugody sądowej z dnia [...] listopada 2007r. zawartej przed Sądem Rejonowym i Wydział Cywilny w W. sygn. akt [...]). W odwołaniu wskazano na fakt, iż inwestor na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. uzyskał zatwierdzenie projektu budowlanego oraz pozwolenie na budowę wraz z pozwoleniem na budowę zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej. W odwołaniu podniesiono również kwestię wadliwego doręczenia postanowienia z dnia [...].10.2008r. nr [...] i uchylenia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] października 2008r. Z powyższego skarżący wywiódł, że pierwotne postanowienie z dnia [...].10.2008r. nr [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej nie uprawomocniło się. Skarżący powołując się na treść art. 48 ust. 1 i 2 ustawy, stwierdził, że organ i instancji nie miał podstaw faktycznych i prawnych do wszczęcia procedury, której następstwem ma być rozbiórka budynku mieszkalnego i garażu. Powołano się przy tym na treść zaświadczenia Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2008r. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak podniesiono w odwołaniu organ I instancji mógł więc jedynie wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, a nie nakazywać rozbiórkę. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach postępowania odwoławczego postanowieniem z dnia [...].06.2009r. Nr [...] stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...].10.2008r. nr [...] o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] złotych. Następnie po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy nakazał A.-M.T. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego położonych w miejscowości N. na działce o numerze geodezyjnym [...]. Organ II instancji po analizie zebranego materiału dowodowego stwierdził, że obowiązek rozbiórki jest zasadny, jednakże z odmiennych przyczyn niż wskazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę na fakt, iż z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. uchwalonego przez Radę Gminy D. uchwałą z dnia 12 lipca 2007 r. (nr VIII/47/07) wynika, że wskazana działka oznaczona jest symbolem R - grunt rolny w rozumieniu ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121. poz. 1266 -j.t. ze zm.). Plan ten nie przewiduje możliwości budowy budynków na terenach oznaczonych wskazanym symbolem. Odsyła jedynie do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych i nie zajmuje się kwestiami planowania przestrzennego, czy też sprawami projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. W niniejszej sprawie PINB w Wągrowcu prowadził jednak postępowanie legalizacyjne, a następnie w związku z nieuiszczeniem w terminie opłaty legalizacyjnej, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowych budynków. W związku z powyższym organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekł co do istoty sprawy. Organ II instancji stwierdził przy tym, iż orzeczony przez niego nakaz rozbiórki przedmiotowych budynków nie narusza przepisu art. 139 kpa, określającego zakaz wydawania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Skargę na powyższą decyzję wniósł D.M. reprezentowany przez adwokata A.P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy. W treści skargi powołując się akt notarialny repertorium numer [...] z dnia [...].06.2009r. D.M. wykazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w N., gmina D., stanowiącej działki numer [...] oraz [...], o łącznym obszarze 4.1000 ha wpisanej do księgi wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. V Wydział Ksiąg Wieczystych, pod numerem KW [...]. W skardze podniesiono, że inwestor M.M., a następnie jego następca prawny M.T. na podstawie Uchwały numer VIII/47/07 Rady Gminy D. z dnia 12 lipca 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. oraz decyzji Starostwa Powiatowego w W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. rozpoczął przygotowania działki numer [..] położonej w N., gmina D. do prac budowlanych. Przedmiotową nieruchomość zgodnie z projektem budowlanym oraz na podstawie zaświadczenia Wójta Gminy D. z [...] października 2008 roku inwestor mógł zabudować budynkiem mieszkalnym oraz innym budynkiem służącym wyłącznie produkcji rolniczej. Poza tym inwestor upoważniony został do budowy zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej nr [...] K. – D. na działkę numer [...] w miejscowości N.. Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że prowadzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie sprzeciwia się obowiązującemu miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego i nie narusza żadnych norm techniczno - budowlanych. Oznacza to zdaniem skarżącego, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję błędnie uznał, iż skoro grunt oznaczony jest symbolem R (tereny rolnicze) to nie można na nim prowadzić żadnych robót budowlanych. Ponadto organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie miał podstaw do wszczęcia procedury, której następstwem ma być rozbiórka budynku mieszkalnego i budynku garażowego. Brak jest bowiem podstaw do wydania takiej decyzji, tym bardziej, że w dniu [...] października 2008 roku Wójt Gminy D. wydał zaświadczenie o zgodności budowy budynku i garażu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym organ administracji mógł jedynie wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, a nie nakazywać rozbiórkę. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż podniesione w skardze. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny bada występowanie - w zakresie zaskarżonej decyzji - przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia jej nieważności oraz przesłanek będących podstawą wznowienia postępowania. Następnie ustala czy podczas wydawania decyzji nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ppsa). Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji nakazującej A.M.T. rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowego. Skargę na powyższą decyzję złożył D.M., który w dniu [...] czerwca 2009r. nabył od A.-M.T. nieruchomość położoną w N., gmina D., stanowiącą działki nr [...] oraz [...] o łącznym obszarze 4,1000 ha, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. Z powyższego wynika, że D.M. uzyskując prawo własności nieruchomości z mocy prawa stał się stroną postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki budynków znajdujących się na działce będącej jego własnością. Pominięcie jego praw w ramach postępowania przed organem odwoławczym nie pozbawia go możliwości wniesienia przedmiotowej skargi. Strona postępowania administracyjnego, która nie brała udziału w postępowaniu odwoławczym, której nie doręczono decyzji, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym dla stron będących adresatami decyzji (zob postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 65/06, opubl. w ONSA i w.s.a. z 2007 r., nr 2, poz. 31, zaaprobowane w wyroku NSA z dnia z dnia 24.04.2007r. sygn. akt II OSK 668/06 LEX nr 505602). Wniesienie przedmiotowej skargi w terminie wyznaczonym dla strony będącej adresatem zaskarżonej decyzji oznacza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna. Tym samym stwierdzić należy, że organ odwoławczy czyniąc stroną postępowania A.-M.T., która w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji nie była już właścicielem nieruchomości objętej zakresem niniejszego postępowania, naruszył podstawową zasadę orzekania w postępowaniu administracyjnym jaką jest rozstrzyganie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania ostatecznej decyzji. D.M. jako następca prawny A.-M.T., uzyskując prawo własności nieruchomości, wszedł w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, w związku z czym do niego powinno być kierowane wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 05.10.1998r. sygn. akt IV SA/Po 1796/96 LEX nr 43781). Zgodnie z bowiem z treścią art. 348 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z nabytą rzeczą. Jak wynika z treści §8 przedłożonego wraz ze skargą aktu notarialnego dokumentującego sprzedaż nieruchomości objętej zakresem przedmiotowego postępowania, wydanie nieruchomości nastąpiło przed datą podpisania umowy. W związku z powyższym najpóźniej z dniem podpisania aktu notarialnego D.M. powinien zostać stroną postępowania dotyczącego rozbiórki budowli znajdujących się na nabytej przez niego nieruchomości. Z powyższego wynika, że skierowanie decyzji do A.-M.T., która w dniu orzekania przez organ odwoławczy nie była już właścicielem nieruchomości objętej zakresem postępowania w sprawie rozbiórki znajdujących się na niej budowli, stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego na podstawie art. 156 §1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym nieważną jest decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, która została skierowana do osoby, która nie jest właścicielem (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r., II SA 2562/85, GAP 1986, nr 10). W świetle powyższych rozważań Sąd na podstawie art. 145 § 2 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien ponownie przeprowadzić postępowanie z poszanowaniem praw D.M. jako strony postępowania, pamiętając o wydawaniu rozstrzygania w sprawie na podstawie stanu faktycznego i prawnego ustalonego w dniu wydania ostatecznej decyzji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ E. Makosz - Frymus /-/ E. Kręcichwost – Durchowska jh