IV SA/Po 819/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/I.Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak KB/ sygn. IV SA/Po 819/05 U Z A S A D N I E N I E Ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Starosty O. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy (dalej Dyrektor PUP) na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 - upz) uznał E.S. za osobę bezrobotną z dniem [...] października 2004 r. i o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] października 2004 r. w wysokości 120 % podstawowej wysokości zasiłku. W uzasadnieniu Dyrektor PUP wskazał, że "z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji spełniał (a) Pan (i) określone w ww ustawie warunki do uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku. Prawo do zasiłku przysługuje pod warunkiem, że nie zajdą okoliczności powodujące jego utratę" (k. 17 akt administracyjnych). Działający z upoważnienia Starosty O. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001) orzekł o utracie przez E.S. prawa do zasiłku od dnia [...] kwietnia 2005 r., z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania (k. 20 akt administracyjnych). Ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] działający z upoważnienia Starosty O. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001) orzekł o utracie przez E.S. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2005 r. W uzasadnieniu Dyrektor PUP wskazał, że "z posiadanych dokumentów wynika, że podjął (jęła) Pan (i) zatrudnienie (inną pracę zarobkową)...w takim przypadku następuje utrata statusu osoby bezrobotnej" (k. 21a akt administracyjnych). Działający z upoważnienia Starosty O. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 76 ust. 1, 2 i 6, art. 9 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001) i art. 104 kpa nakazał E.S. zwrot nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] listopada 2004 r. do [...] marca 2005 r. w kwocie brutto [...] zł w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] orzeczono o utracie przez Zainteresowaną statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] kwietnia 2005 r. z powodu podjęcia pracy - na podstawie złożonego przez E.S. oświadczenia. Dnia [...] maja 2005 r. wpłynęła do PUP informacja W.P.S.D. Urzędu Wojewódzkiego (dalej Urząd Wojewódzki), że w toku kontroli w firmie T.G. "T." stwierdzono, że E.S., posiadająca status osoby bezrobotnej i pobierająca zasiłek, nie powiadomiła Urzędu Pracy o podjęciu z dniem [...] listopada 2004 r. zatrudnienia w tej firmie. Podczas wizyt w PUP Zainteresowana oświadczała pod odpowiedzialnością karną, że nigdzie nie pracuje i nie uzyskuje żadnego dochodu. W związku z tym powstała konieczność zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od [...] listopada 2004 r. do [...] marca 2005 r. Świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd PUP przez osobę pobierającą to świadczenie, jest świadczeniem nienależnie pobranym ( art. 76 ust. 2 pkt 2 upz). Świadczenie to podlega zwrotowi w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji ( art. 76 ust. 1 upz). Kwoty nienależnie pobranych świadczeń polegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( art. 76 ust. 6 upz). Od decyzji Starosty odwołała się Zainteresowana, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie prawa materialnego. Wyjaśniła, że dnia [...] listopada 2004 r. Pan G. - właściciel firmy "T."- podpisał z Odwołującą się umowę o pracę, lecz po dwu godzinach zmienił decyzję i rozwiązał umowę o pracę, bowiem odbiorca wycofał się z zamówienia. Po rozwiązaniu umowy o pracę, w dalszym ciągu była bezrobotna. Jako bezrobotna, mając trudną sytuację finansową, w okresie tym poszukiwała pracy u różnych pracodawców - w tym u Pana G. Dnia [...]kwietnia 2005 r. ponownie pojechała rowerem do firmy "T.", pytając o możliwość podjęcia pracy. W trakcie pobytu w zakładzie, właściciel poprosił Zainteresowaną o zapoznanie się ze stanowiskiem pracy. W tym czasie do firmy przyjechała kontrola Urzędu Wojewódzkiego. Nie zgadza się z decyzją, bo nie była pracownikiem firmy "T.". Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001) utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję Starosty z dnia [...] W uzasadnieniu wskazano, że E.S. dnia [...] października 2004 zarejestrowała się w PUP, a z dniem [...] października 2004 r. uzyskała prawo do zasiłku. W wyniku kontroli Urzędu Wojewódzkiego ustalono, że Zainteresowana od dnia [...]listopada 2004 r. podjęła zatrudnienie w Firmie "T." w D., nie powiadamiając PUP o tym fakcie. E.S co miesiąc oświadczała w PUP, że nie pracowała i nie ma żadnego dochodu. Oświadczenie zawiera pouczenie o odpowiedzialności karnej za treść składanego oświadczenia. Zainteresowana oświadczała nieprawdę, wyczerpując dyspozycję art. 76 ust. 2 pkt 2 upz. Przyznany i pobrany zasiłek dla bezrobotnych za okres od [...] listopada 2004 do [...] marca 2005 r. stał się świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi. Bezrobotny obowiązany jest powiadomić PUP o każdorazowym podjęciu zatrudnienia, niezależnie od okresu zatrudnienia. Starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. E.S. wniosła na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o "umorzenie kwoty [...] zł, którą rzekomo pobrała niesłusznie". Skarżąca przywołała i pogłębiła zarzuty, uprzednio podniesione w odwołaniu. Zainteresowana w szczególności wskazała, że pan G. wezwał Ją pilnie do siebie dnia [...] listopada 2004 r., bowiem otrzymał zlecenie odbiorcy niemieckiego na zakup [...] m2 parkietu- od razu podpisał z E.S. umowę o pracę mówiąc, że "w PUP zgłosimy fakt podjęcia pracy następnego dnia, bo z C. do O. PKS jest o [...],[...]i [...]" (autobus jedzie ponad godzinę). Po dwu godzinach właściciel firmy zmienił decyzję i rozwiązał z Nią umowę o pracę za porozumieniem stron, bo niemiecki odbiorca zrezygnował z zakupu parkietu ze względów cenowych. Żadnej pracy nie podjęła, nie otrzymała żadnego wynagrodzenia - poza dokumentami: umową o pracę, porozumieniem stron rozwiązujących umowę o pracę i świadectwem pracy. Skarżąca z Panem G. stwierdzili, że nie ma potrzeby informować o tym PUP, bo i tak była rejestrowana od dnia [...] października 2004 z prawem do zasiłku od [...] października 2004 do [...] kwietnia 2005 r. Dnia [...] kwietnia 2005 r. E.S. ponownie pojechała rowerem do firmy "T." w poszukiwaniu pracy. W trakcie pobytu w firmie, właściciel poprosił Skarżącą o zapoznanie się ze stanowiskiem pracy - w tym czasie przyjechała kontrola z Urzędu Wojewódzkiego. Znając Zainteresowaną, Pan G. podpisał ze Skarżącą umowę o pracę od dnia [...] kwietnia 2005 r., lecz nie zawsze było co robić (zajechała do pracy i właściciel kazał Jej jechać do domu, bo nie było pracy). Nie było pracy ani pieniędzy za czas nie przepracowany - Zainteresowana skorzystała z urlopu bezpłatnego, po czym poprosiła o rozwiązanie z Nią umowy o pracę z dniem [...] czerwca 2005 r. Od dnia [...] lipca 2005 r. Zainteresowana przeszła na rentę rodzinną po zmarłym mężu (ukończyła 50 lat), otrzymywała kwotę 495,57 zł. Kwota ta jest bardzo mała, nie wystarcza na zakup leków (dojazd do pracy ok. 4 km dziennie w jedną stronę - cały rok; co bardzo odbiło się na Jej zdrowiu), opału na zimę, jedzenia i na opłaty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesiono. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne, poczynione przez organ odwoławczy. Skarżąca głosi twierdzenia o faktach, które nie są poparte wiarogodnymi dowodami. Organy obu instancji nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów ( art. 80 kpa). W szczególności niewiarogodne jest twierdzenie Skarżącej, że kontrolerzy Urzędu Wojewódzkiego zastali Zainteresowaną w trakcie zapoznawania się ze stanowiskiem pracy - na prośbę właściciela firmy (k. 2 akt sądowych). Skoro Zainteresowana wielokrotnie podejmowała pracę w firmie Pana G. i była Mu osobiście znana, to nie było potrzeby zapoznawania się ze stanowiskiem pracy, bo wiedzę na ten temat miała z uprzednich zatrudnień. Doświadczenie życiowe wskazuje nadto, że pracodawca dopuszcza do stanowiska pracy jedynie pracowników, nie zaś kandydatów na pracowników- w szczególności z uwagi na ryzyko surowej odpowiedzialności odszkodowawczej prowadzącego zakład wprawiany w ruch za pomocą sił przyrody w przypadku, w którym doszłoby na stanowisku pracy do wypadku kandydata na pracownika (art. 435 § 1 kc). Przeciwko daniu wiary w tej części twierdzeniom Zainteresowanej przemawiało i to, że kontrolerzy Urzędu Wojewódzkiego dnia [...] kwietnia 2005 r. stwierdzili zatrudnienie w firmie "T." jeszcze co najmniej dwu innych osób mających status bezrobotnych- T.S. i J.S. Tylko odnośnie J.S. Sąd Rejonowy w Ol. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] - sygn. [...] ustalił, że nie doszło do nawiązania stosunku pracy w dniu [...] listopada 2004 r. między J.S. a pozwanym T.G. prowadzącym T. Wykonywanie Listew i Parkietów w D. ( art. 365 § 1 kpc; k. 40 akt IV SA/Po 821/05 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu; art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc). 2. Konstrukcja art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 99/04/1001 ze zm.) odpowiada konstrukcji art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (j.t. Dz.U. 58/03/514 ze zm.- dalej uzpb) i art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 228/03/2255 ze zm.- obecnie j.t. Dz.U. 139/06/992 ze zm.- dalej uśr). Wobec powyższego użytecznym pozostaje dorobek doktryny i orzecznictwa, powstałego na tle art. 28 ust. 1 i 2 uzpb. Pod rządem art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 uzpb utrwalił się pogląd, że z uwagi na zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), nie mogą pozostać w obrocie prawnym ostateczne decyzje o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i o prawie do zasiłku dla bezrobotnych za dany okres, co do którego organ administracji publicznej nabrał uzasadnionego przekonania, że świadczenie pieniężne zostało przez daną osobę pobrane nienależnie. Uzyskanie przez organ informacji o tym, że osoba bezrobotna w danym okresie pracowała, uzasadnia wydanie postanowienia z urzędu o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i o prawie do zasiłku dla bezrobotnych (art. 147 kpa; B. Adamiak w: "Kpa. Komentarz" CH BECK 2006 nb 1 do art. 147). Nie ulega bowiem wątpliwości, że ujawnienie w wyniku kontroli dokumentów obrazujących nawiązanie stosunku pracy w okresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, wskazuje na to, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję ( art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Ustalenie, że w okresie pobierania zasiłku dla bezrobotnych strona pracowała, wypełnia przesłankę art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którą wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nie znane organowi, który wydał decyzję o przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych. W takiej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu statusu bezrobotnego i przyznaniu prawa do zasiłku ( art. 149 § 1 kpa), które winno być Stronie doręczone. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji winien był uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa), którą należało doręczyć Stronie. Tylko wówczas wyeliminowano by z obrotu prawnego ostateczną decyzję z dnia [...] nr [...] w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero po tym, jak nowa decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] marca 2005 r. stałaby się ostateczną, organ I instancji mógłby rozważać, czy wobec Zainteresowanej zachodzą przesłanki z art. 76 ust. 1 i 2 upz i ewentualnie które z nich. Jedynie bowiem po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] nr [...] (za okres od [...] listopada 2004 do [...] marca 2005 r.), możliwe będzie orzekanie o obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia ( odpowiednio - J. Ostałowski "Ustawa o świadczeniach rodzinnych- świadczenia nienależnie pobrane"- ST 4/06/53). 3. Ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 uzpb odrębne przesłanki uznania, że dane świadczenie pobrano nienależnie. W punkcie 1 mowa o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń, jednakże tylko wtedy, gdy bezrobotny został p o u c z o n y o skutkach prawnych występowania tych okoliczności; w punkcie 2 chodzi o przypadki, w których świadczenie wypłacono bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo gdy bezrobotny ś w i a d o m i e wprowadził PUP w błąd- warunkiem jest zatem umyślność działania bezrobotnego ( wyroki NSA z: 18.3.1998- II SA 141/98; 14.12.1998- II SA 1606/98). W decyzji z dnia [...] i w poprzedzającej ją decyzji I organy obu instancji powołały art. 76 ust. 1 i ust 2 upz- błędnie nie wskazując w rubrum konkretnego punktu ustępu 2, choć z uzasadnienia decyzji odwoławczej wnosić można, że rozważały zastosowanie punktu 1 bądź 2, a dokonały subsumcji w oparciu o punkt 2 ust. 2 art. 76 upz. Należy zatem zwrócić uwagę na to, że obowiązek zwrotu świadczenia z art. 76 ust. 2 pkt 1 upz ma charakter następczy- uzależniony jest od tego czy strona była n a l e ż y c i e p o u c z o n a o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych jej świadczeń. Pouczenie adresowane do strony winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 22.2.2002- III AUa 845/99- OSA 10/00/43, akceptowane przez J. Ostałowskiego – op.cit. 52). Pouczenie takie winno być zamieszczone w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym ( z takiej formuły pouczeń korzystają w szczególności Powiatowe Urzędy Pracy, wręczające za potwierdzeniem odbioru zainteresowanym czterostronicowe druczki pouczeń), bądź w uzasadnieniu decyzji. Z określenia w zaskarżonej decyzji nienależności świadczenia za okres od [...] listopada 2004 r. (nie zaś od [...] października 2004 r.) zdaje się wynikać, że organy obu instancji opowiadały się za uznaniem, że to podjęcie pracy przez Zainteresowaną dnia [...] listopada 2004 r., bez powiadomienia o tym właściwego PUP (k. 30, 31 akt administracyjnych), było okolicznością powodującą ustanie prawa do pobierania zasiłku. Z kolei w punkcie 2 ustawodawca określił odmiennie stany faktyczne, z którymi wiąże nienależność świadczenia. Pierwotny charakter nienależności świadczenia ( art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy), wiąże się ze świadomym wprowadzeniem w błąd organu przyznającego świadczenie poprzez złożenie niezgodnych z prawdą zeznań, bądź przedłożenie świadomie dokumentów, przedstawiających stan faktyczny niezgodnie z prawdą (odpowiednio- J. Ostałowski- op. cit. s. 51). Przemilczenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tylko wówczas rodziłoby skutek z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy, gdyby organ stwierdził, że Stronie z n a n e były odpowiednie przepisy prawa. Nie można mówić o świadomym wprowadzeniu organu w błąd, jeśli strona nie była świadoma prawnego znaczenia określonych faktów. W praktyce warunkiem ustalenia, że strona pobrała świadczenie nienależne, będzie stwierdzenie, że strona miała możliwość zapoznania się z przepisami regulującymi przesłanki nabywania zasiłku. W postępowaniu administracyjnym art. 9 kpa uchyla - co do zasady - działanie zasady ignorantia iuris nocet (R. Kędziora "Kpa. Komentarz" CH BECK 2005 s. 48; J. Ostałowski- op. cit. s. 51/52). Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobligowany jest ustalić i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa). Konstrukcja art. 76 ust. 1 i 2 ustawy ma na celu dążenie to optymalnego wykorzystania środków, gromadzonych na koszt podatników. W przypadku spełnienia przesłanek z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy osoby, które pobrały nienależnie świadczenia pieniężne, obowiązane są do ich zwrotu. Ilość potrzebujących jest bowiem znaczna i to z ograniczonych środków urzędy pracy mogą udzielać potrzebującym stosownej pomocy. 6. Jedynie na marginesie należy wskazać, że utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że możliwość odstąpienia przez organ od żądania zwrotu całości lub części, nienależnie pobranego świadczenia, bądź odroczenia, rozłożenia na raty tego świadczenia, może być rozważona wyłącznie w odrębnej sprawie w stosunku do sprawy o zwrot nienależnie pobranego świadczenia (odpowiednio - wyrok NSA z dnia: 3.6.1996- II SA 679/96- ONSA 2/97/90; 20.X.1997- II SA 653/97- Pr. Pracy 4/98/41). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz.U. 153/02/1270 ze zm., należało orzec jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak KB/