IV SA/Po 819/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu, zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę /-/ E. Kręcichwost- Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ I. Kucznerowicz AT sygn. IV SA/Po 819/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]Starosta K. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. 58/03/515- dalej prd), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2004 r. dokonał na rzecz G.P. rejestracji pojazdu marki [...] I nr nadwozia [...], wydając dowód rejestracyjny [...], tablice rejestracyjne [...], nalepkę kontrolną, znak legalizacyjny i kartę pojazdu [...] (k. 15 akt administracyjnych). Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami- rozporządzeniem z Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. 137/03/1310- dalej rozporządzenie), pobrano [...] zł opłaty za wydanie karty pojazdu; dnia [...] listopada 2004 r. Zainteresowany uiścił na rachunek Starostwa K. [...] zł (k. 14 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...]czerwca 2006 r. G.P. (przywołując art. 190 ust. 4 Konstytucji, art. 77 ust. 3 prd; art. 145a kpa) wniósł do Starosty K. o: wznowienie postępowania w przedmiocie rejestracji samochodu [...] 1.8 o nr rejestracyjnym [...]; uchylenie dotychczasowej i wydanie nowej decyzji o zarejestrowaniu, nakazującej zwrot kwoty [...] zł uiszczonej za kartę pojazdu bez podstawy prawnej (k. 16 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. [...], wydanym na podstawie art. 145a, 147, 149, 150 kpa, Starosta K. wznowił na żądanie G.P. postępowanie administracyjne w sprawie rejestracji pojazdu marki [...] I nr nadwozia [...], w zakresie wysokości pobranej opłaty za kartę pojazdu, zakończone decyzją ostateczną Starosty K. z dnia [...] listopada 2004 r. Wskazał, że Zainteresowany wniosek z dnia [...] czerwca 2006 r. o wznowienie postępowania złożył w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04, który orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z prd i Konstytucją (k. 18 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. [...], na podstawie art. 145a, art.151 § 1 pkt 1 kpa Starosta K., po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. [...] w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego rejestracji pojazdu marki [...] I nr nadwozia [...] nr rej. [...], w zakresie wysokości pobranej opłaty za kartę pojazdu, odmówił uchylenia w tej części Starosty K. z dnia [...]listopada 2004 r., w sprawie rejestracji pojazdu marki [...] I nr nadwozia [...] nr rej. [...], w zakresie wysokości pobranej opłaty za kartę pojazdu. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że dnia [...] listopada 2004 r. dokonano rejestracji pojazdu marki [...] I nr nadwozia [...] nr rej. [...]. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami- "rozporządzeniem", pobrano wówczas opłatę [...] zł za wydanie karty pojazdu. Rozporządzenia należą do źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Polsce. Akty powszechnie obowiązujące to akty prawne, wiążące wszystkich- organy państwowe, obywateli, "osoby i podmioty prawne". Domniemywa się legalność aktu normatywnego. Do czasu zweryfikowania zgodności postanowień danego rozporządzenia z Konstytucją czy normą traktatową przez Trybunał Konstytucyjny, "obowiązujące prawo jest powszechnie obowiązujące" i wiążące. Opłata w wysokości [...] zł była opłatą pobraną przez starostę na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Organ powiatu nie ma podstawy do zwrotu części opłaty, ani do swobodnego określenia jej wysokości (k. 20 akt administracyjnych). Od decyzji tej odwołał się G.P. Odwołujący przytoczył poszczególne zdarzenia procesowe; w szczególności wskazał, że podczas rejestracji pojazdu odebrano odeń kwotę [...] zł tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r.- sygn. U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pobranie opłat za kartę pojazdu w wysokości [...] zł jest niezgodne z prd i Konstytucją RP. Odwołujący się ocenił, że decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. [...] jest krzywdząca i niezgodna z orzecznictwem TK (k. 21 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało stan faktyczny, w istocie tożsamy z ustaleniami I instancji. Wnioskodawca oparł swe żądanie na art. 145a kpa; skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dania wejścia w życie orzeczenia TK (art. 145a § 2 kpa). Orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (art. 190 ust. 3 Konstytucji). Termin jednego miesiąca z art. 145a § 2 kpa, należy liczyć od dnia ogłoszenia wyroku we właściwym organie publikacyjnym ( art. 79 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; wyrok NSA z: 3.2.1999- I SA 630/98- ONSA 1/00/25; 30.5. 2001- II SA 1035/00). Wyrok TK z 17.1.2006 r.- U 6/04, ogłoszono w Dzienniku Ustaw nr 15 poz. 119 z dnia 30 stycznia 2006 r.- termin jednego miesiąca upłynął ostatniego dnia miesiąca lutego 2006r. (art. 145a § 2 kpa). Wniosek G.P. z dnia [...] czerwca 2006 wpłynął do organu dnia [...] czerwca 2006 r., został zatem złożony z uchybieniem terminu z art. 145a § 2 kpa. Uchybienie terminowi do wniesienie podania o wznowienie postępowania stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Organ I instancji winien był na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówić wznowienia postępowania, wobec wystąpienia przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1, art. 190 ust. 4 Konstytucji, można żądać wznowienia postępowania w przypadku orzeczenia przez TK o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub ustawą, na podstawie której została wydana ostateczna decyzja administracyjna. Ani w decyzji z dnia [...] września 2004 r.- o czasowej rejestracji owego pojazdu, ani w decyzji z dnia [...] listopada 2004 r.- o rejestracji stałej, organ I instancji nie orzekał o obowiązku ani wysokości należności za wydanie karty pojazdu. Przepisy rozporządzenia nie zostały powołane w podstawie prawnej owych decyzji. Biorąc pod uwagę przepisy kpa i art. 190 ust. 4 Konstytucji, organ I instancji nie miał podstawy prawnej do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie rejestracji przedmiotowego pojazdu w zakresie wysokości pobranej opłaty za kartę pojazdu, zakończonego decyzją z dnia 4 listopada 2004 r. Starosta winien na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmówić wznowienia postępowania. W dniu rejestracji, sprawę opłat za kartę pojazdu regulowała ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 77 ust. 3 prd, kartę dla pojazdu nie nowego wydaje za opłatą właściwy w sprawach rejestracji organ przy pierwszej rejestracji na terytorium RP. Minister Infrastruktury w rozporządzeniu postanowił, że za wydanie karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości [...] zł. Pobieranie przez starostę na podstawie dowodu wpłaty gotówki z dnia [...] listopada 2004 r., przez Stronę tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu, było czynnością materialno- techniczną, gdyż sam obowiązek wynikał z mocy prawa. Gdy strona żądała wznowienia w sprawie, w której organ działał w formie czynności materialno- technicznej i gdy sytuacja jednostki jest kształtowana w mocy prawa, wznowienie postępowania jest niedopuszczalne ( wyrok NSA z dnia 8.7.1999 r.- I SA 1611/98). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia: [...] lipca 2006 r. [...] i [...] listopada 2004 r. w przedmiocie opłaty za kartę pojazdu, jako niezgodnych z prawem w oparciu o wyrok TK. Wskazał w szczególności, że nie zgadza się z decyzją SKO; ocena, że termin określony w art. 145a § 2 kpa upłynął z ostatnim dniem lutego 2006 r., jest niezgodny ze stanem faktycznym, bowiem TK nie zawarł w swym wyroku rozstrzygnięcia, że skutki orzeczenia zostały w jakikolwiek sposób ograniczone w czasie i odnoszą się wyłącznie do zdarzeń przyszłych. Trybunał orzekł wyłącznie, że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego rozporządzenia nastąpi z dniem 1 maja 2006 r. Możliwość złożenia wniosku o wznowienie w myśl art. 145a § 2 kpa upływa z dniem [...] czerwca 2006 r. o północy. W "Gazecie Prawnej" z 31 maja 2006 r. w artykule "Zwrot opłaty za kartę pojazdu" m. in. jest interpretacja wyroku TK również co do terminu składania wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadną. 1. Nietrafnie Skarżący upatruje rozstrzygnięcia sprawy wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu w trybie ustawowym w formie decyzji. W doktrynie wskazuje się, że do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) zalicza się czynności materialno- techniczne- polegające np. na zameldowaniu w ramach ewidencji ludności, rejestracji czy wciąganiu do katastrów ( Z. Janowicz "Kpa- komentarz" W.Pr. 1999 s. 578 akapit 1). 2. Forma załatwienia sprawy decyzją winna wynikać bądź wyraźnie z przepisu, bądź podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Domniemanie rozstrzygania sprawy decyzją ma miejsce tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracyjny jest właściwy do jej załatwienia. Nie można uznać za rozsądne stanowiska, że jeśli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia ( J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH Beck 2006 s. 465-466 nb 3, 4; A. Wróbel w: "Kpa. Komentarz" Zakamycze 2005 s. 610-611 uw. 10). Zakres procesowych gwarancji służących jednostce jest najpełniejszy w przypadku wydawania aktu administracyjnego indywidualnego w procesowej formie decyzji administracyjnej (J. Borkowski- op. cit. s. 465 nb 3). 3. W szeregu uregulowaniach zawarte są rozwiązania, które nie przewidują wydania decyzji. Przykładowo- przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz.U. 147/02/1231 ze zm.- dalej uwt) ani inne przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (uchwała 5 Sędziów NSA z dnia 23.6.1997- OPK 33/97- ONSA 4/97/150). Ustalanie opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością materialno- techniczną, dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym, a decyzyjny tryb ustalania opłaty naruszałby prawo ( uchwała 5 Sędziów NSA z 23.6.1997 r.- OPK 1/97- ONSA 4/97/149). Ochrona interesów podmiotu spełniającego nienależne świadczenie publicznoprawne polega na możliwości żądania od organu właściwego do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej zajęcia stanowiska w sprawie. Będzie ono polegało na zarządzeniu zwrotu nienależnej opłaty albo odmowie zwrotu- będzie zatem czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, czyli czynnością, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11.5.1995 r. o NSA (obecnie- art. 3 § 2 pkt 4 ppsa; J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W.Pr. 2006 s. 31-32; postanowienie NSA z 11.12.1997 r. –II SA 1060/97 z akceptującą glosą R. Sowuły- Pr.Gosp. 7/98/37 i akceptowane przez G. Zalas w: "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz. Doktryna. Orzecznictwo." Zakamycze 2002 s.207; B. Jaworska- Dębska "Problemy stosowania przepisów dotyczących opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych" St. Pr.- Ekon." 58/98/153 i n.). Ten sam tryb pozaprocesowy dotyczy także zwrotu części opłaty na podstawie art. 11 [1] ust. 5 uwt. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest rodzajem niepodatkowej należności budżetu gminy ( uzasadnienie uchwały 5 Sędziów NSA- ONSA 4/97/149; wyrok z 24.2.2000 r.- SA/Bk 976/99- ONSA 2/01/83). Przy wykładni art. 11 [1] ust. 5 ustawy należy uwzględnić to, że ustawodawca w pierwotnym brzmieniu tego przepisu ustalił zasadę proporcjonalności wysokości opłaty do okresu ważności zezwolenia. Jeszcze wyraziściej uregulował tą zasadę ustawodawca w brzmieniu art. 11 [1] ust. 8 ustawy w brzmieniu nadanym art. 1 p. 9 lit. b ustawy z dnia 30.8.2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 167/02/1372), wiążąc u nowym brzmieniu ust. 5 tegoż artykułu wysokość opłaty z wartością sprzedaży w roku poprzednim. G. Zalas trafnie zwraca uwagę, że norm prawnych nie należy interpretować wyłącznie pojedyńczo i tylko według zasad wykładni językowej, ale należy je wykładać systemowo- mając na uwadze całość rozwiązań przyjętych w danym akcie ( op.cit. s. 206). Z. Ziembiński i M. Zieliński wskazują na częstą potrzebę dekodowania normy prawnej nie wyłącznie na podstawie jednej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego (przepisu), ale na podstawie szeregu przepisów, także zawartych w innych aktach prawnych- w tym różnej rangi. Obowiązek stosowania Konstytucji wprost ( art. 8 ust. 1 i 2 , art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/319, zm. 200/06/1471 ) przejawia się w szczególności tym, by kierując się podstawowa dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe- wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją, w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją- zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją ( uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000- SK 18/99- OTK 7/00 s. 1273). Byłoby nieusprawiedliwionym i nadmiernym obciążeniem obywatela, gdyby nie mógł odzyskać części opłaty w przypadku odpadnięcia podstawy prawnej świadczenia- wygaśnięcia pozwolenia- w proporcji do okresu po wygaśnięciu pozwolenia. Ustawodawca powiązał przesłankę uiszczenia opłaty w wysokości proporcjonalnej od utraty ważności zezwolenia. Zgodnie z uchwałą 5 Sędziów NSA z dnia 23.6.1997 r.- OPK 32/97- ONSA 4/97/152, organ który wydał zezwolenie, stwierdza wygaśnięcie zezwolenia w drodze decyzji. Już jednak zwrot opłaty w całości lub części, odbywa się w drodze czynności materialno- technicznej. 4. Także przepisy art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych- j.t. Dz. U. 139/06/993 ze zm.- dalej uel) wskazują na dokonanie zameldowania lub wymeldowania w drodze czynności materialno- technicznej, zaś odmowy zameldowania bądź wymeldowania (jeśli zgłoszone dane budzą wątpliwości) - w drodze decyzji (z uwagi na najszerszy zakres ochrony praw strony w postępowaniu zakończonym decyzją; wyrok SN z 20.9.2002 r.- III RN 139/01- OSNP 15/03/347). 5. Trafnie organy obu instancji wskazały, że decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2004 r. nie zawierała rozstrzygnięcia o obowiązku uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, ani o jej wysokości. Opłatę tę przyjęto w drodze czynności materialno-technicznej, bowiem obowiązek jej uiszczenia i wysokość opłaty wynikała wprost z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Wobec powyższego zarządzenie zwrotu nienależnej opłaty albo o odmowie zwrotu- będzie czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, czyli czynnością materialno-techniczną (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28.11.2005 r. – II Sa/Op 380/05- ZNSA 2/06/116). Trafnie Samorządowe Kolegium uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2006 r. i umorzyło postępowanie I instancji, skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie mógł stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym obowiązku uiszczenia opłaty ani o wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. W takiej sytuacji wznowienie postępowania jest niedopuszczalne (odpowiednio- wyrok NSA z 8.7.1999- I SA 1611/98). W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost- Durchowska AT