IV SA/Po 82/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. R., K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty w związku z kosztami rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia W. i K. R., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłaty w związku z kosztami rozgraniczenia nieruchomości. Zaskarżone postanowienie SKO zapadło, jak wynika z jego uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przywołanym wyżej postanowieniem z [...] września 2017 r. Wójt Gminy K. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") postanowił odmówić Wandzie i K. R. zwolnienia z opłaty w wysokości 2 x [...] zł = [...] zł stanowiącej kwotę przypadającą im do zapłaty w związku z kosztami rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości O.. Organ I instancji przypomniał, że postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone na wniosek Wandy i K. R. (zwanych też dalej łącznie "Wnioskodawcami" lub "Skarżącymi"), a Gmina K., prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, poniosła koszty niewynikające z jej ustawowych obowiązków. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło po uprzednim umorzeniu postępowania na podstawie decyzji Wójta Gminy K. z [...] września 2014 r. i przekazaniu sprawy do Sądu Rejonowego w K. . Dalej Wójt, analizując materiał dowodowy zebrany w toku postępowania, poddał w wątpliwość wysokość wydatków ponoszonych przez Wnioskodawców oraz stwierdził m.in., że oddając za [...] zł rocznie w dzierżawę nieruchomości obrębu [...] nr [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,8189 ha, tj. 1,2055 ha przeliczeniowych, Wnioskodawcy pozbawili się znacznego dochodu na okres 10 lat. Poza tym organ I instancji doszedł do wniosku, że miesięczne wydatki Wnioskodawców przewyższają uzyskiwane przez nich dochody. Nie można więc stwierdzić, że występuje "niewątpliwa niemożność" poniesienia przez nich kosztów postępowania rozgraniczeniowego, skoro istnieje wątpliwość co do rzetelności złożonego oświadczenia o wysokości wydatków. Jeżeli bowiem wykazane w oświadczeniach wydatki przewyższają uzyskiwane dochody, to albo zawyżono wydatki, albo nie wykazano wszystkich dochodów, albo też małżonkowie posiadają oszczędności, czy też, jak organ wielokrotnie sugerował, członkowie najbliższej rodziny generują i partycypują w niektórych wydatkach – czego jednak pomimo licznych próśb organu I instancji Wnioskodawcy nie wyjaśnili. Nie byłoby przy tym niczym nadzwyczajnym, jak zauważył organ, gdyby członkowie najbliższej rodziny zamieszkujący pod tym samym adresem współgenerowali niektóre wykazane w oświadczeniu koszty i jednocześnie wspierali finansowo Wnioskodawców – tym bardziej, że córka wnioskodawców otrzymała od rodziców znaczny majątek i na preferencyjnych warunkach dzierżawi od nich grunty – jednak w takiej sytuacji, w ocenie organu I instancji, należałoby rozważyć traktowanie wszystkich członków rodziny jako wchodzących w skład jednego gospodarstwa domowego. O odmowie zwolnienia przesądziło również to, że małżonkowie nie udokumentowali stanu zdrowia i podnoszonych w uzasadnieniu wniosku wysokich kosztów wizyt lekarskich. Zażalenie na opisane postanowienie Wójta wnieśli W. i K. R., podnosząc, że organ nie może oceniać, jaką ilość energii elektrycznej zużywa ich gospodarstwo domowe. Żadne przepisy prawa nie regulują, ile może zużyć jedna, dwie czy więcej osób energii. Każde gospodarstwo domowe zużywa jej tyle, ile potrzebuje, i nie jest to kwestią do odgórnego ustalania przez Wójta. Kwota opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależniona jest od ilości osób fizycznie zamieszkujących w gospodarstwie domowym, a nie według stanu ilości osób zameldowanych na posesji. Ponadto Wójt nie jest organem decydującym o możliwości dysponowania prywatnymi gruntami obywatela, w związku z czym nie jest uprawniony do dokonywania analizy zysków wynikających z możliwości dzierżawy prywatnych gruntów. Skarżący podnieśli też, że Wójt w swoim postanowieniu na s. 9 w pierwszym akapicie nadmienia, że ich gospodarstwo rolne niewiele się zmniejszyło, bo zaledwie o 1,8189 ha, a zarazem na tej samej stronie w drugim akapicie stwierdza, że córka otrzymała "znaczny majątek" (dzierżawę). Zdaniem Skarżących, Wójt sam gubi się w swoich stwierdzeniach, a na pewno nie jest wątpliwe, że nie jest organem uprawnionym co do decydowania o uposażaniu przez obywateli swoich dzieci. Wójt jest organem, który powinien pomagać obywatelom, a nie, jak wynika to z postanowienia, utrudniać codzienne życie. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Wójta – przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2017 . – Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przytoczywszy treść art. 267 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej w skrócie "k.p.a."), oceniło, że w sprawie nie zostały przekroczone granice uznania, a organ I instancji orzekający w sprawie prawidłowo uznał, że Skarżący nie wykazali istnienia przesłanki wskazanej w art. 267 k.p.a. Zdaniem SKO ustalenia w zakresie stanu majątkowego i sytuacji życiowej Skarżących zostały poczynione przez Wójta zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a., a ich ograniczony zakres wynika z postawy Skarżących, którzy nie odpowiedzieli w sposób dostatecznie szczegółowy na zapytania organu i nie przedstawili wystarczających dowodów na poparcie swoich twierdzeń o "niewątpliwej niemożności" poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. SKO podniosło, iż dokonując ustaleń niezbędnych do rozpoznania sprawy, organ I instancji trzykrotnie wzywał Skarżących do podania informacji dotyczących ich sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej, i przedstawienia dowodów na jej potwierdzenie. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji przedstawił szczegółowo przebieg postępowania wyjaśniającego, a następnie ocenił, że w świetle w taki sposób wskazanych i udokumentowanych przez Skarżących okoliczności dotyczących ich sytuacji majątkowej, zdrowotnej, dochodów i wydatków, organ I instancji prawidłowo uznał, że Skarżący nie wykazali, iż w ich sytuacji zachodzi niewątpliwa niemożność poniesienia przypadających na nich kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Przede wszystkim Skarżący nie złożyli pełnego oświadczenia o stanie majątkowym. Nie wyjaśnili, kto i na jakich zasadach zamieszkuje w ich nieruchomości, choć, jak wynika z deklaracji dotyczącej opłat za gospodarowanie odpadami, zamieszkuje tam więcej osób. Poza tym Skarżący nie uprawdopodobnili swoich twierdzeń o wydatkach ponoszonych na dojazdy do lekarzy. W tym kontekście SKO podkreśliło, że strona ubiegająca się o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinna przedstawić pełne informacje o swoim stanie majątkowym, sytuacji finansowej i życiowej oraz tak je udokumentować, aby wykazać niewątpliwą niemożność poniesienia tych kosztów. Decyzja o tym, czy złożyć wniosek o zwolnienie od kosztów należy wyłącznie do strony, gdyż jego złożenie zawsze oznacza konieczność przedstawienia swej sytuacji życiowej i majątkowej. W rozpoznawanej sprawie Skarżący wyraźnie unikali udzielenia pełnych informacji o swojej sytuacji majątkowej. W tym stanie rzeczy organ miał podstawy do uznania, że nie może dokonać wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego sprawy oraz oceny, czy zachodzi przesłanka określona w art. 267 k.p.a. Skargę na opisane postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli W. R. i K. R.. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Wójta. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy postanowienie o odmowie zwolnienia od ponoszenie kosztów postępowania – zgodnie z art. 264 § 2 w zw. z art. 267 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2017 r. oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającego je postanowienia Wójta Gminy K. z [...] września 2017 r., Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności któregokolwiek z tych aktów, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 267 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że zwolnienie strony z obowiązku ponoszenia opłat lub kosztów ma charakter uznaniowy, a w związku z tym orzekanie w takim przedmiocie powinno być poprzedzone bardzo starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, prowadzącym do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej i życiowej strony. W tym miejscu należy podkreślić, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądu administracyjnego – prowadzona, jak to już wyżej wskazano, z punktu widzenia legalności – jest mocno ograniczona. Sprowadza się bowiem do badania, czy w toku postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i czy dokładnie wyjaśniono istotne w sprawie okoliczności, a zatem – czy prowadząc dane postępowanie, organ administracji nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, i czy po takim rozważeniu dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia (odpowiednio: zwolnienia z obowiązku) oraz zakresu tego uprawnienia (zwolnienia). Istotne znaczenie ma przy tym uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego przez organ. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega bowiem jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem procedury administracyjnej, a zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego, który powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały dostępny materiał dowodowy. Zasługuje na podkreślenie, że organ I instancji podjął szereg działań, w tym kilkukrotnie wzywając Wnioskodawców, w celu ustalenia ich rzeczywistej sytuacji materialnej, pozwalającej na ocenę, czy zachodzi w tym przypadku "niewątpliwa niemożność" poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. W szczególności należy zwrócić uwagę na wezwanie wystosowane przez Wójta do Skarżących pismem z [...] września 2017 r. (znak: [...]), w którym organ szczegółowo wskazał, jakie dane są mu potrzebne, oraz uzasadnił dlaczego, tj. z uwagi na jakie wątpliwości, żądane informację są wymagane. Godzi się zauważyć, że art. 267 k.p.a. pozwala organowi administracji zwolnić stronę w części lub całości z obowiązku ponoszenia opłat i kosztów postępowania tylko w razie "niewątpliwej niemożności" ich poniesienia. Wypada podkreślić – mając zwłaszcza na uwadze postawę Skarżących w toku postępowania – że ciężar wykazania okoliczności, o których mowa w ww. przepisie, ciąży na osobie ubiegającej się o zwolnienie. Zatem w rozpoznawanej sprawie to Wnioskodawcy, występując o zwolnienie z kosztów postępowania rozgraniczeniowego, winni zaoferować argumentację i dowody wskazujące na ich trudną sytuację, uniemożliwiającą poniesienie tych kosztów. Tymczasem w niniejszej sprawie należy zgodzić się z stanowiskiem organów, że Wnioskodawcy nie wykazali w należyty sposób, iż zachodzi w ich przypadku wymagana przesłanka "niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów przez stronę". Złożone przez nich dotychczas oświadczenia i dokumenty – niepełne i bardzo wybiórcze – nie pozwoliły na uznanie, iż zachodzi tu owa "niewątpliwa niemożność". Przede wszystkim wskazać należy – na co słusznie zwróciły uwagę organy – że wykazane w oświadczeniach wydatki Skarżących przewyższają uzyskiwane przez nich dochody. To zaś rodzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy w sprawie nie zawyżono wydatków, a może nie wykazano wszystkich dochodów, albo też małżonkowie posiadają oszczędności (których nie zadeklarowali), względnie członkowie najbliższej rodziny generują, a zarazem partycypują w niektórych wydatkach (co, skądinąd, nie byłoby niczym zdrożnym, ale powinno zostać ujawnione i uwzględnione przy ustalaniu sytuacji materialnej Wnioskodawców). Organ podejmował próby wyjaśnienia tych okoliczności, ale Skarżący, pomimo licznych wezwań, wątpliwych kwestii nie wyjaśnili. Ponadto Skarżący nie udokumentowali stanu zdrowia i deklarowanych w związku z tym wysokich kosztów wizyt lekarskich. W ocenie Sądu organy słusznie powzięły wątpliwość co do faktycznej wysokości ponoszonych przez Skarżących wydatków (i to nie tylko na leczenie). Przykładowo, jak wynika z oświadczenia Wnioskodawców, opłatę za energię elektryczną ponosi K. R. w kwocie [...]zł i W. R. w kwocie [...]zł – co łącznie daje [...] zł. Doświadczenie życiowe pokazuje jednak, że – co trafnie wytknęły organy – taka kwota wydaje się zbyt wygórowana jak dla gospodarstwa domowego składającego się tylko z dwóch osób. Również oddanie gruntów rolnych o łącznej powierzchni 1,8189 ha, tj. 1,2055 ha przeliczeniowych, w dzierżawę za czynsz w kwocie [...]zł rocznie słusznie zostało uznane przez organy za pozbawienie się przez Skarżących możliwości zarobkowania. Faktycznie punktem odniesienia może być tu czynsz dzierżawny ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości czynszu dzierżawnego w umowach dzierżawy nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1186), który byłby znacząco wyższy niż uzgodniony przez Skarżących i ich córkę w umowie dzierżawy. Oczywiście strony umowy, w ramach przysługującej im swobody kontraktowej. mogą ustalić czynsz w dowolnej wysokości. Jednakże pozbawienie się możliwości zarobkowania, poprzez ustalenie czynszu w wysokości znacznie niższej od rynkowej, będąc w (przynajmniej deklarowanej) trudnej sytuacji finansowej, nie może uzasadniać przerzucania na organy administracji kosztów związanych z wszczętym i prowadzonym z inicjatywy i w interesie Skarżących postępowaniem rozgraniczeniowym. Niewątpliwie Wnioskodawcy wszczynając to postępowania powinni byli liczyć się z koniecznością poniesienia jego kosztów, i z odpowiednim wyprzedzeniem zabezpieczyć na ten cel niezbędne środki. Trafnie wskazały organy, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie są wydatkiem koniecznym do pokrycia w krótkim czasie, gdyż od wszczęcia do zakończenia takiego postępowania z reguły upływa dłuższy okres, pozwalający stronie przygotować się do pokrycia jego kosztów. Godzi się zauważyć, że w kontrolowanej sprawie wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło [...] lutego 2014 r., a postanowienie w przedmiocie jego kosztów zapadło [...] kwietnia 2017 r. Zgodzić należy się więc z organem, że w tym czasie, tj. przez okres ponad 3 lat, Skarżący mogli poczynić niezbędne oszczędności, tym bardziej, że w owym czasie uzyskiwali dochody z gospodarstwa rolnego. Ponadto należy zaznaczyć, że organ I instancji wzywał Wnioskodawców do udzielenia informacji o posiadanych rachunkach bankowych, z jednoczesnym przedłożeniem wyciągów z tych rachunków. Skarżący, pomimo wezwania, nie nadesłali żądanych informacji, co w szczególności uniemożliwiło nie tylko zbadanie rzeczywistych przepływów finansowych (dochodów i wydatków) Skarżących, ale także ustalenie, czy (i ewentualnie w jakiej wysokości) posiadają oni oszczędności. Tytułem podsumowania należy raz jeszcze podkreślić, że to na stronie wnioskującej o zwolnienie, o jakim mowa w art. 267 k.p.a., spoczywa obowiązek wykazania, że nie ma ona możliwości poniesienia kosztów postępowania. Dlatego przy braku pełnej współpracy z organem w ustaleniu jej faktycznej sytuacji materialnej, strona nie może w sposób uprawniony oczekiwać, że organ oprze swe rozstrzygnięcie wyłącznie na jej oświadczeniach, zwłaszcza w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – budzą one uzasadnione wątpliwości co do ich rzetelności i zupełności. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.