IV SA/Po 820/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego M.W. kwotę 980 zł (dziewięćdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778; zwanej dalej "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z gabinetami stomatologicznymi, przeznaczonej do realizacji na terenie działki [...], ark. [...], Obr. [...], położonej przy ul. [...] w P.. Odwołanie od ww. decyzji złożył M. W. (zwany dalej również "skarżącym"). Podniósł, że analiza urbanistyczna nie została sporządzona w sposób prawidłowy, a parametry planowanej inwestycji określono w sposób niejasny i niejednoznaczny. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż planowana inwestycja spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz U nr 164. poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 16 sierpnia 2003 r."). Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wskaźnik wielkości planowanej zabudowy zawiera się w przedziale od [...] % (ul. [...]) do [...] % (ul. [...]), co wskazuje, że wskaźnik ten ustalony został prawidłowo. Podobnie w kwestii szerokości elewacji frontowej Kolegium stwierdziło, że parametr ten został określony prawidłowo. Jak wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji zawiera się w szerokościach elewacji frontowych poszczególnych budynków w obszarze analizowanym, które mają od [...] m (ul. [...] do [...] m (ul. [...]). Parametr ten został wyznaczony zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2003 r. Kolegium wskazało, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2003 r. nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Kolegium zaznaczyło, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. W. zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie: - art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz 61 ust. 1 u.p.z.p. - § 4, 5, 6, 7 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2003 r. - § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - art. 6, 7, i 9 i 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylnie zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego w decyzji o warunkach zabudowy nie zostały określone prawidłowo parametry zabudowy, czym naruszono § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2003 r., nie podając wyczerpującego uzasadnienia dla odstępstwa od zasad ogólnych ich wyznaczania. Naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy polegało w ocenie skarżącego na nieustaleniu w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej; Ponadto w ocenie skarżącego organ nie odniósł się do ustaleń decyzji dotyczących budowy chodnika oraz zjazdu, które nie zostały objęte wnioskiem inwestora. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu będącej załącznikiem do decyzji nie sposób znaleźć dane, które przyjęte zostały w decyzji. Sama analiza winna zawierać precyzyjne wskazania numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i ich cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza urbanistyczna ma wskazać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wobec powyższego zdaniem skarżącego należy zadać pytanie, czy ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wskaźniki dotyczące powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie wyższym niż średni nie wprowadza istotnych odstępstw. W ocenie skarżącego na załączniku nr 1 do decyzji nie oznaczono linii rozgraniczającej teren inwestycji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bowiem dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd z urzędu dostrzegł, iż postępowanie przed organem odwoławczym toczyło się bez ustalenia następców prawnych po zmarłym A. K., co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Z adnotacji na korespondencji adresowanej do A. K. wynika, że jej adresat zmarł w marcu 2017 r. (karta 87 akt sądowych). Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] czerwca 2017 r. Nie ulega więc wątpliwości, że decyzję organu odwoławczego doręczono stronie, która już w dacie wydania tej decyzji nie żyła. Wprawdzie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji wynika, że przesyłka adresowana do A. K. została odebrana przez dorosłego domownika, jednak okoliczność, że organ odwoławczy nie wiedział o śmierci strony, a więc nie ponosi żadnej winy w wysłaniu decyzji do osoby zmarłej, nie ma w sprawie żadnego znaczenia ponieważ organ zobowiązany jest z urzędu i zebrać materiał dowodowy i ustalić strony postępowania. Błędne ustalenie stron, niezależnie czy było spowodowane zawinieniem organu czy też dokonane zostało bez jego winy – nie ma znaczenia dla oceny tej okoliczności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Natomiast w w przypadku śmierci strony postępowania obowiązkiem organu jest ustalenie następców prawnych zmarłego, albo zawieszenie - zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. - postępowania w sprawie. Niezastosowanie przepisów regulujących instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego w związku ze śmiercią strony w toku postępowania w sytuacji formalnego nieustalenia kręgu następców prawnych zawsze co najmniej potencjalnie wpływa na wynik sprawy poprzez pozbawienie osób, które w świetle prawa są następcami prawnymi zmarłych stron, możliwości działania w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy nie brali udziału następcy prawni po zmarłym A. K., który uznawany był przez organ za stronę postępowania, co w ocenie Sadu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W konsekwencji Sąd jest zobowiązany przyjąć, że realna możliwość pozbawienia choćby jednego następcy prawnego zmarłej strony prawa do procesowej ochrony swoich praw w toku postępowania stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że w sprawie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na treść decyzji naruszenia przepisów postępowania. Niezależnie od zasadniczego powodu uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd zauważa, że w sprawie stwierdzono również, iż decyzja poddana kontroli Sądu mogła zostać wydana w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. skarżący przedstawił Sądowi decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego z gabinetami stomatologicznymi, przeznaczonej do realizacji na terenie działki [...], ark. [...], Obr. [...], położonej przy ul. [...] w P.. Skarżący oświadczył, że decyzja Prezydenta [...] została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na którą z kolei złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wstępna analiza treści decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2016 r. wskazuje, że może ona wykazywać zarówno przedmiotową oraz podmiotową tożsamość z decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd nie dysponował aktami sprawy w sprawie, której wydano decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wobec czego nie miał też możliwości przesądzić czy decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. została wydana w sprawie rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Ewentualnie stwierdzenie tożsamości obydwu spraw oznaczać będzie, że dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazać trzeba, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, LEX nr 597967). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego", por. też wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 651/13, LEX nr 1412288). Z tożsamością sprawy mamy zatem do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Wyjaśnienie ewentualnej tożsamości obydwu spraw będzie obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to odnoszenie się do nich przez Sąd w niniejszym postępowaniu byłoby przedwczesne. Nie jest bowiem pewne, jak będą wyglądały ustalenia faktyczne i oceny organów w toku postępowania przeprowadzonego z udziałem prawidłowo ustalonych następców prawnych zmarłych stron. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu (500 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 507).