IV SA/Po 826/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę M. P. (zwany dalej: skarżący) złożył do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (zwanego dalej: Urząd) pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. (zwanej dalej: wniosek), w którym wniósł o poprawienie zaświadczenia nr [...] wydanego przez Urząd poprzez zmianę wpisu okresu przebywania w obozie tj. wpisanie w nim okresu przebywania w obozie w ilości jeden miesiąc. Nadto skarżący zawnioskował o dokonanie zmiany nazwy miejsca osadzenia na "Niemiecki Obóz" lub "Obóz Rzeszy Niemieckiej" zamiast "Hitlerowski Obóz", z uwagi na niezgodność z prawdą historyczną. W odpowiedzi na powyższy wniosek – pismo z dnia [...] kwietnia 2013 r. – poinformowano skarżącego, że tytuł "hitlerowski obóz" jest wyrażeniem ustawowym, wynikającym z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 roku o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2012 r. poz. 400 j.t., zwanej dalej: ustawą kombatancką). Jednocześnie wskazano, że kwestią zmiany okresu przebywania w obozie organ zajmie się po przyjęciu do wiadomości wyjaśnień w kwestii nazwy obozu. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżący, odpowiadając na powyższe pismo, wskazał, że zdecydowanie podtrzymuje swój wcześniejszy wniosek dotyczący zmiany określenia obozu, w którym przebywał. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (zwany dalej: Kierownik UdSKiOR) na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej - Kpa) odmówił skarżącemu zmiany decyzji własnej z dnia [...] maja 1996 r. nr [...], którą to decyzją przyznano skarżącemu uprawnienia kombatanckie z tytułu pobytu w hitlerowskim obozie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy kombatanckiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji oraz konieczność merytorycznego ustosunkowana się do wniosku skarżącego, za właściwe uznał rozpatrzenie sprawy w trybie art. 155 Kpa. Organ stwierdził, przytaczając treść art. 155 Kpa i powołując się na orzecznictwo sądowe, że słuszny interes strony – ustawowa przesłanka zmiany decyzji ostatecznej – nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować. Tymczasem art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy kombatanckiej mówi wyraźnie o "hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady". Brzmienie normy prawnej uniemożliwia organowi, nawet w konfrontacji z faktami historycznymi, zmianę nazwy obozu zgodnie z żądaniem skarżącego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący domagając się zmiany określenia obozu zgodnie z wnioskiem. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Kierownik UdSKiOR, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 155 § 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, że powoływanie się przez stronę na jej słuszny interes nie może prowadzić do obchodzenia prawa. Pobyt skarżącego w obozie niemieckim Poznań-Główna nie budzi, zdaniem organu, wątpliwości. Jednakże zdefiniowanie przez organ represji jako przebywania w "obozie hitlerowskim" – zarówno w decyzji przyznającej uprawnienia kombatanckiej, jak i zaświadczeniu potwierdzającym ww. uprawnienia jest sformułowaniem znajdującym swoje umocowanie w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy kombatanckiej. Z tych względów nie jest możliwa zmiana decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe żądania oraz wskazał ponad to, że nie wnosił o rozszerzenie uprawnień kombatanckich, na co wskazywał organ odwoławczy. Skarżący wskazał również, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, albowiem w preambule do ustawy kombatanckiej jest mowa o "władzach III Rzeszy Niemieckiej". Dlatego – zdaniem skarżącego – użycie określenia "Obozie Hitlerowskim" zamiast "Obozie III Rzeszy Niemieckiej" jest niezgodne z ustawą. W odpowiedz na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa)). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazuje się w doktrynie "z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie, należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną" (tak: Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2014). Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 Kpa należy zatem rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 444/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzecznictwo w tej mierze jest ugruntowane. Przykładowo można wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2043/11 (LEX nr 1169357), w którym Sąd stwierdził, że rozpoznając sprawę z wniosku strony w trybie art. 155 Kpa, organ administracji publicznej powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi on w sprzeczności z przepisami prawa i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 Kpa przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Słuszny interes strony to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki który nie stoi w sprzeczności z prawem. W innym wyroku stwierdzono, że nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 Kpa przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Słuszny interes strony, to przy tym jedynie interes godny ochrony i taki który nie stoi w sprzeczności z prawem (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 339/10LEX nr 745219; por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 899/11, LEX nr 1138636, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2043/11, LEX nr 1169357). W wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 862/12, LEX nr 1312230) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził wręcz, że słuszny interes strony nie obejmuje każdego interesu strony (nie chodzi więc o uzyskania rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony) ale musi być to interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy kombatanckiej przepisy tej ustawy stosuje się do osób, które podlegały represjom wojennym i okresu powojennego. Represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania z przyczyn politycznych, narodowościowych, religijnych i rasowych: a) w hitlerowskich więzieniach, obozach koncentracyjnych i ośrodkach zagłady, b) w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa, c) w innych miejscach odosobnienia, w których pobyt dzieci do lat 14 miał charakter eksterminacyjny, a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Wyrażenie "hitlerowski" jest zatem wyrażeniem ustawowym, a – zgodnie z art. 6 Kpa – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ nie jest zatem władny samodzielnie zmieniać przepisów, jak również zmieniać brzmienia podstaw prawnych wydawanych decyzji. Dla Sądu zrozumiałe są motywy, jakie przyświecały złożeniu wniosku przez skarżącego. Postulaty skarżącego winny być jednak ewentualnie skierowane do ustawodawcy. Zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Zaś przepis ustawy jest jasny i nie pozostawia wątpliwości w zakresie określenia "obóz hitlerowski". Sąd zwraca jednocześnie uwagę, iż preambuła jest istotną częścią aktu normatywnego i powinna być brana pod uwagę przy wykładni prawa. A zatem samo określenie "obóz hitlerowski" zawarte w art. 4 ustawy kombatanckiej należy interpretować w kontekście preambuły. Sformułowanie "hitlerowski" zawarte w art. 4 nie ma zatem na celu abstrahowania od tego, iż – jak wskazuje się w preambule – władze III Rzeszy Niemieckiej winne są cierpień zadanych wielu obywatelom Państwa Polskiego ze względów narodowościowych, politycznych i religijnych, spowodowały one śmierć wielu milionów, a dla wielu stały się przyczyną trwałej utraty zdrowia. W świetle jednak art. 155 Kpa nie jest możliwa zmiana decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich w sposób, jakiego domaga się skarżący, albowiem stało by to w jawnej sprzeczności z brzmieniem obowiązujących przepisów. Jednoczesne sąd dostrzegł błędy w decyzji organu II instancji, polegające w szczególności na nieprecyzyjnych wyrażeniach jak "rozszerzenie uprawnień", którego – w istocie – wcale skarżący się nie domagał. W ocenie sądu jednak uchybienia te nie miały wpływu na wynik postępowania, a w konsekwencji decyzję należało uznać za odpowiadającą prawu. W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.