IV SA/Po 828/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Bożena Popowska WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 czerwca 2007r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...]w przedmiocie świadczenia rodzinnego, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], II. stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Prezydenta Miasta Z. kwotę 240,-zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ B. Popowska /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz- Frymus Decyzją z dnia [...], nr [...]Prezydent Miasta Z. przyznał M.K.: - zasiłki rodzinne na dzieci D.K. i F.K. w wysokości 43 zł. miesięcznie, D.K. w wysokości 53 zł. miesięcznie, S.K. i M. K. w wysokości 66 zł. miesięcznie, w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r. - dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dzieci na D.K., F.K., D.K. i S.K., w wysokości 170 zł. miesięcznie w okresie od [...] maja 2004 r. do [...]kwietnia 2005 r. - dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci D. K., F.K. i D.K. w wysokości 90 zł. jednorazowo w okresie od [...] września 2004 r. do [...] września 2004 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Prezydent Miasta P.przyznał M.K. zasiłki rodzinne na dzieci, D. K. i F.K. w wysokości 43 zł, D.K. w wysokości 53 zł, S.K. i M.K. w wysokości 66 zł miesięcznie w okresie od [...] grudnia 2004 r. do [...] sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...]Prezydent Miasta Z. wstrzymał z dniem [...]sierpnia 2005 r. wypłatę świadczeń rodzinnych na dzieci D.K., F.K., D.K., S.K. i M.K. przyznanych decyzją z dnia [...], nr [...] w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka. W dniu [...] października 2005 r. A.K. złożyła oświadczenie, że od [...] października 2004 r. mieszka w P. przy ul [...]. Wcześniej mieszkała w Z. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. art. 4, art. 6, art. 12 ust. 1, art. 14 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm. ), art. 104 i art.163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa ) uchylił z mocą od [...] października 2004 r. decyzję z dnia [...], nr [...] Prezydenta Miasta Z. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]Prezydent Miasta P., na wniosek strony z dnia [...] grudnia 2004 r., przyznał M.K. zasiłki rodzinne na dzieci, D.K. i F.K. w wysokości 43 zł, D.K. w wysokości 53 zł, S.K. i M.K. w wysokości 66 zł miesięcznie w okresie od 1 grudnia 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych oraz ich realizację prowadzi organ właściwy. W myśl art. 3 pkt 11 " organ właściwy - oznacza to wójta lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Od [...] października 2004 r. A.K. mieszka w P. dlatego orzeczono jak w sentencji. W dniu [...]Prezydent Miasta Z. powołując się na przepisy art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa zwrócił się do Samorządoweg0 Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], nr [...] Prezydenta Miasta P., w związku z wydaniem jej z naruszeniem przepisów o właściwości jak i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Prezydent Miasta Z. wskazał, że uprawnienie do uchylania decyzji wydanej przez inny organ równorzędny nie wynika z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stoi natomiast w rażącej sprzeczności z przepisami kpa. Naruszeniem prawa jest nie tylko orzekanie w sprawie należącej do właściwości innego organu i bezprecedensowe uchylanie jego decyzji ale także uchylanie decyzji w czasie kiedy ona już nie obowiązywała i w związku z tym nie była już w obrocie prawnym. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 200 r. nr 79, poz. 856 ze zm. ), art. 19, art., 127 § 2, art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm. ), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieni Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po przeanalizowaniu akt sprawy nie można znaleźć podstaw do stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych i przepisach kpa. Prezydent Miasta P. wydając decyzję z dnia [...], nr [...] nie naruszył przepisów o właściwości. Niespornym jest, że A.K. zmieniła miejsce zamieszkania z Z. na P. w dniu [...] października 2004 r. Datę tą potwierdzają zgodnie uczestnicy postępowania. Nie ulega wątpliwości, że zdarzenie to wywołało określone skutki prawne dla rozstrzygnięcia. Zatem Prezydent Miasta P. mógł decyzją z dnia [...] uchylić z mocą od [...] października 2004 r. decyzję ostateczną Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Dla wyjaśnienia braku przesłanki w przedmiotowej sprawie - art. 156 § 1 pkt 1 - do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r., należy wskazać, iż decydujące znaczenie dla wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia ma nie właściwość miejscowa organu administracji publicznej, lecz aktualne miejsce zamieszkania strony postępowania p. A.K. Ta okoliczność wpływa i wskazuje organ administracji właściwy do orzekania już od dnia [...] października 2004r. Tą datę - zmiana miejsca zamieszkania A.K.- organy administracji uznały nie wnosząc zastrzeżeń. Zatem Prezydent Miasta P. mógł zgodnie z postanowieniami art. 3 pkt 11 w zw. z art. 20 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzec jako właściwy o uchyleniu z dniem [...] października 2004 r. decyzji ostatecznej z dnia [...] Prezydenta Miasta Z. Wskazane przepisy wyraźnie określają, iż istotną okolicznością dla określenia właściwości organu administracji publicznej nie jest w tym przypadku jego właściwość miejscowa określona na podstawie przepisów o właściwości miejscowej tych organów, lecz miejsce zamieszkania strony postępowania w momencie, do którego odnosi się decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. oraz moment od którego wskazane są skutki prawne tej decyzji, czyli od dnia 1 października 2004r. W zakreślonym terminie Prezydent Miasta Z. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem by jeden organ administracji mógł uchylać prawomocne decyzje drugiego (równorzędnego) organu administracji i to wbrew przepisom rozdziału 13 kpa. Decyzja Prezydenta Miasta P. nie znajduje uzasadnienia w art. 154-163 kpa, w myśl których do uchylenia decyzji i to w określonych sytuacjach uprawnione są: organ, który wydal decyzję lub organ wyższego stopnia. Wywodzenie, przez działających w imieniu Prezydenta Miasta P., uprawnień do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Z. tylko z definicji organu właściwego ( z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych - ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się i świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne ) jest nadinterpretacja tego przepisu. Prezydent Miasta P. od [...] października 2004 r. istotnie był organem właściwym do orzekania o przyznaniu i wypłacie świadczeń rodzinnych A.K. jako mieszkance P. Nie jest jednak organem właściwym do wszczynania i prowadzenia postępowania w sprawie o uchylenie nienależnie pobranych świadczeń przez A.K. w Z., wówczas kiedy była już mieszkanką P. Zwłaszcza, że Prezydent Miasta P. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Z, której w obrocie prawnym nie było co jest rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 200 r. nr 79, poz. 856 ze zm. ), art. 19, art., 127 § 3, art. 138 § 1pkt 1 i art. 157 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm. ) utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja z dnia [...], nr [...] została wydana zgodnie z prawem i podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim uzasadnieniu powołało się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyrok o sygn. akt SA/1438/1996 i z dnia 3 lipca 2002 r., sygn. akt N.II SA 3348/01 ) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Prezydent Miasta Z. wniósł o: 1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w całości, jako naruszającej prawo, 2) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...], 3) stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r., nr [...], 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał argumenty podnoszone dotychczas w toku postępowania, nadto wskazał, że powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dotyczą podstaw orzekania o uchyleniu prawomocnej decyzji jednego organu przez inny organ równorzędny, tylko ze względu na zmianę miejsca zamieszkania strony i w żaden sposób nie uzasadniają zachowania w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa ). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją- zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W wyroku z dnia 23 listopada 2004 r. (OSK 807/04, LEX nr 155875) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ppsa, stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W cytowanym wyroku NSA podkreślił, że określenie, "sprawa, której dotyczy skarga", użyte w art. 135 ppsa, oznacza sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, a nie tylko procesowym. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu ocena zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza z uwagi na to, istnieje między nimi bezpośredni związek. Na wstępie należy wskazać, iż niesłuszne jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym decyzja ostateczna Prezydenta Miasta Z., z dnia [...], nr [...] w dniu [...]r. już nie obowiązywała i w związku z tym nie była już w obrocie prawnym. Z zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 kpa, wynika bowiem, że póki ostateczna decyzja administracyjna nie zostanie wzruszona w trybie określonym przepisami kpa, funkcjonuje ona w obrocie prawnym i obowiązuje, jakkolwiek może nie nakładać na stronę obowiązków, bądź przyznawać jej uprawnień, czy to ze względu na okres jej obowiązywania, czy to z uwagi na charakter obowiązków bądź uprawnień nią przyznanych. Wzruszanie ostatecznych decyzji administracyjnych może nastąpić w wyniku wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przepisem art. 163 kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach o ile przewidują to przepisy szczególne. Niewątpliwie przepisem szczególnym na podstawie którego można zmienić lub uchylić ostateczną decyzję jest przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r., nr 228, poz. 2255 ze zm. ) Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, w pełni aprobowany przez Sąd w składzie orzekającym, zgodnie z którym instytucje pozwalające na zmianę lub uchylenie decyzji uprawniającej, zawarte w przepisach szczególnych maja pewne cechy wspólne: właściwy do wzruszania tych decyzji jest organ, który je wydał; wzruszanie decyzji nie zawsze jest obligatoryjne, częściej jest zależne od uznania organu administracyjnego; wzruszenie decyzji nie wymaga zgody strony; decyzja podlegająca wzruszeniu nie jest dotknięta wadliwością (J. Borkowski: Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 168; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 755: wyrok NSA z 14 grudnia 1998r., IV SA 485/98, ONSA 2000/1/18). Przepis art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, iż organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Z treści powyższego przepisu i przepisu art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że organem właściwym jest wójt lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne, niewątpliwie wynika prawo Prezydenta Miasta P., do orzekania o przyznaniu i wypłacie świadczeń rodzinnych A.K. jako mieszkance P. od [...] października 2004 r. Także prawo do zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] r., nr [...], w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego z uwagi na powyższe, a także treść przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zdaniem Sądu, do zmiany lub uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia z dnia [...]r., nr [...] wyłącznie właściwym jest Prezydent Miasta Z. Całkiem nielogiczne byłoby zdaniem Sądu uznanie, że ustawodawca dopuszcza możliwość uchylania lub zmiany, ostatecznej i nieobowiązującej już decyzji, wydanej przez jeden organ administracji przez inny równorzędny organ tylko z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania strony. Powyższe jest także nie do pogodzenia z uwagi na treść przepisów rozdziału 13 kpa. Na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek przestrzegania swojej właściwości z urzędu zgodnie z art. 19 kpa, w czym mieści się obrona swej właściwości przed zawłaszczeniem jej przez inne organy i obowiązek wejścia w spór co do właściwości. Zdaniem Sądu Prezydenta Miasta P. wydając decyzję uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia z dnia [...]r. naruszył przepisy o właściwości organów administracji publicznej co skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Jednocześnie Sąd wskazuje, że powołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniach decyzji orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołują się do innych stanów faktycznych, a w związku z powyższym nie są przydatne do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organy rozpatrujące sprawę naruszyły wyżej wskazane przepisy prawa i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 a i c i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art.. 135 ppsa orzekł jak sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.). /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ E. Kręcichwost-Durchowska Za nieobecnego sędziego /-/ B. Popowska M.K./