IV SA/Po 828/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Gminy Wapno z dnia 21 lutego 2011 r. nr IV/15/11 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Wapnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Pismem z dnia 18 lipca 2017 r. Prokurator Rejonowy w Wągrowcu złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr IV/15/11 Rady Gminy Wapno z dnia 21 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Wapnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą"). Prokurator zaskarżył uchwałę w całości zarzucając jej istotne naruszenie: istotne naruszenie prawa w szczególności przepisów art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 446; zwanej dalej "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296; zwanej dalej "u.o.a.n.") i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezzasadne zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów utworzonych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego; - art. 9a ust. 3 pkt 5 i ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1390; zwana dalej "u.p.p.r.") poprzez niepowołanie w skład zespołu interdyscyplinarnego przedstawiciela ochrony zdrowia i kuratorów sądowych, do powołania których był zobowiązany Wójt gminy Wapno, - art. 9a ust. 11,12 u.p.p.r. poprzez wskazanie w Rozdziale III § 4 pkt. 1 załącznika do uchwały, że "W przypadku tworzenia grup roboczych ich skład osobowy określany jest przez przewodniczącego na podstawie zebranych w sprawie dowodów" podczas gdy o tym którzy przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych wynika wprost z przepisów cytowanej powyżej ustawy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Prokurator wskazał, że w § 3 zaskarżonej uchwały zapisano, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, tym samym przewidziano wejście jej w życie bez publicznego ogłoszenia. Jak zaznaczył Prokurator uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Zdaniem Prokuratora w przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator wskazał, że kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Zespół interdyscyplinarny podejmuje szereg wskazanych w ustawie działań. Członkowie tego zespołu oraz grup roboczych z zakresie niezbędnym do realizacji szeregu wskazanych w wymienionej ustawie zadań mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym,, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą. Przepisy wymienionej ustawy określają szeroki zakres kompetencji zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą. Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, a zwłaszcza ingerujących w sferę osób dotkniętych przemocą i stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego określonego w treści art. 9a ust 15 u.p.p.r. nie może budzić wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczającym adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy Wapno i wywołujących określone skutki prawne. Będąc aktem prawa miejscowego zaskarżona uchwała winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem jej § 3 przewiduje, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Skoro nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to zdaniem Prokuratora uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zaskarżona uchwała Rady Gminy winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i wskazywać co najmniej 14 dniowy termin wejścia w życie od jej ogłoszenia. Dalej Prokurator zaznaczył, że zaskarżona uchwała narusza w istotny sposób treść art. 9a ust. 3 pkt 5 i ust. 4 u.p.p.r. poprzez niepowołanie w skład zespołu interdyscyplinarnego przedstawiciela ochrony zdrowia i kuratorów sądowych, do powołania których był zobowiązany Wójt Gminy Wapno. Z treści art. 9a ust. 3 u.p.p.r. wynika, iż w skład zespołu interdyscyplinarnego obligatoryjnie wchodzą poza innymi wymienionymi w tym przepisie przedstawicielami, przedstawiciele ochrony zdrowia (art. 9a ust. 3 pkt 5) i kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4). Niepowołanie w ogóle w skład zespołu interdyscyplinarnego przedstawiciela ochrony zdrowia, a zamiast kuratora wytypowanego przedstawiciela Sądu Rejonowego w Wągrowcu (Rozdział II § 2 pkt 1 e załącznika do zaskarżonej uchwały) stanowi także rażące naruszenie prawa. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwala narusza także w istotny sposób art. 9a ust. 11 u.p.p.r. poprzez wskazanie w Rozdziale III § 4 pkt 1 załącznika do uchwały, że w przypadku tworzenia grup roboczych ich skład osobowy określany jest przez przewodniczącego na podstawie zebranych w sprawie dowodów. O tym którzy przedstawiciele wchodzą w skład grup roboczych wynika wprost z przepisów cytowanej powyżej ustawy, tj. art. 9a ust. 11,12 u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o uwzględnienie skargi w zakresie pierwszego z zarzutów oraz oddalenie w pozostałym zakresie. W ocenie Rady nie sposób podzielić argumentu, iż w skład Zespołu Interdyscyplinarnego nie powołano przedstawiciela ochrony zdrowia i kuratorów sądowych, do powołania których był zobowiązany Wójt Gminy Wapno. Zgodnie z art. 9a ust.3 pkt 5 i ust.4 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele (m.in.) ochrony zdrowia, a także kuratorzy sądowi. Wykonując powyższe zapisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, Wójt Gminy powołując zarządzeniami poszczególne zespoły powoływał ww. osoby do ich składu, nie naruszał więc obowiązujących przepisów. Powyższe znajduje odzwierciedlenie np. w Zarządzeniu Nr 24/2011 z dnia 12 maja 2011 r. czy też Zarządzeniu Nr 12/2016 z dnia 8 listopada 2016 r. skarżący nie badał jednak praktycznego wykonania uchwały opierając się na jej dosłownym brzmieniu. Praktyczną realizację zapisów uchwały uznać należy więc za wystarczającą dla zapewnienia prawidłowego działania Zespołu Interdyscyplinarnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W powyższym zakresie nie można Radzie Gminy postawić zasadnego zarzutu istotnego naruszenia art.9a ust. 3 pkt 5 i ust.4 oraz ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu wskazać, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, kuratorów sądowych, czy też organizacji pozarządowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać trzeba, że zasadnie Prokurator zarzucił Radzie Gminy naruszenie art. 9a ust. 3 pkt 5 i ust. 4 u.p.p.r. poprzez nieuwzględnienie w składzie Zespołu przedstawicieli służby zdrowia i kuratorów sądowych. Zaznaczyć należy, że norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważniała Radę Gminy do uregulowania w zaskarżonej uchwale tylko i wyłącznie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunki jego funkcjonowania. Każda regulacja wykraczająca poza granice wskazanego powyżej ustawowego upoważnienia musi zostać oceniona jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały. Rada Gminy nie była upoważniona do ustalania składu tego Zespołu, skoro kwestię tą regulują przepisy rangi ustawowej. Podobnie Sad ocenił również przyznanie Przewodniczącemu kompetencji do określania składu osobowego Zespołu (§ 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały). Powyższe stanowi w ocenie Sądu przekroczenie ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.