IV SA/Po 829/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska (spr.) WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I.Z na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] działając na podstawie art. 1, art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 10, art. 12a, art. 20, art. art. 25, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej u.ś.r.) odmówił I.Z. umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przyznanych w okresie od 2007-12-01 do 2008-08-31 na syna W.Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że I.Z. przyznano dodatek z tytułu samotnego wychowywania syna w związku ze świadomym podaniem nieprawdziwych informacji dotyczących ojca dziecka. W związku z powyższym powstały nienależnie pobrane świadczenia, co wiąże się to z odmową umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. I.Z. odwołała się od powyższej decyzji wskazując, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej. Skarżąca wyjaśniła, iż samotnie wychowuje dwoje dzieci 4-letniego W. i 13 letnią M. I.Z. oświadczyła również, że nie jest w stanie oddać kwoty 1.530 zł ponieważ od czerwca 2010 r. prowadzi spór sądowy ze swoją teściową, którego przedmiotem jest orzeczenie przez sąd opuszczenie przez nią domu, w którym zamieszkuje. Ponadto skarżąca oświadczyła, że jej dzieci wprawdzie nie są niepełnosprawne, ale chorują sezonowo i musi im wtedy zapewnić lekarstwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...].07.2011r. nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej K.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji powinny dokonać oceny, czy sytuacja życiowa wnioskodawcy, w tym stan rodzinny, wiek, stan zdrowia mieszczą się w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności". Organ odwoławczy wskazał, iż w/w przepis oparty jest na tzw. uznaniu administracyjnym, które polega przede wszystkim na tym, że organ pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających wniosek, nie ma obowiązku go uwzględnić, a uwzględniając go, nie jest związany wnioskiem i może samodzielnie zdecydować czy świadczenie umorzyć, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć. Uznanie administracyjne, pomimo iż pozostawia organowi administracji swobodę w podejmowaniu decyzji, nie oznacza jednak dowolności, a każde rozstrzygnięcie oparte na uznaniu powinno być wyjątkowo wnikliwie i szczegółowo uargumentowane (art. 107 § 3 K.p.a.) i poparte wyczerpującym zbadaniem okoliczności sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ przy dokonywaniu rozstrzygnięcia kierował się sytuacją rodzinną wnioskodawcy (stanem rodzinnym, stanem zdrowia, wiekiem). Organ wprawdzie zaprezentował sytuację rodzinną skarżącej, ale nie dokonywał analizy czy mieści się ona w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności" uprawniających organ do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że z uzasadnienia wynika, iż odmowa umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wiąże się z faktem powstania nienależnie pobranych świadczeń. Taka argumentacja odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń zdaniem organu odwoławczego wskazuje na błędne zastosowanie przepisu art. 30 ust 9 u.ś.r., gdyż przesłanką do umorzenia nie jest fakt istnienia nienależnie pobranych świadczeń. I.Z. kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc argumenty tożsame z zarzutami wskazanymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: P.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się zatem do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania tego aktu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu SKO w K. wskazało, że według organu I instancji, odmowa nienależnie pobranych świadczeń wiąże się z faktem powstania nienależnie pobranych świadczeń. Taka argumentacja wskazuje na błędne zastosowanie normy wynikającej z art. 30 ust. 9 u.ś.r., gdyż przesłanką tą są "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny." Dalej organ odwoławczy stwierdza, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, czy organ, podejmując rozstrzygniecie, kierował się sytuacją rodzinną wnioskodawczyni (stan rodzinny, stan zdrowia, wiek). Zdaniem organu odwoławczego, w zaskarżonej "zaprezentowano" sytuację rodzinną skarżącej, ale nie dokonano analizy czy mieści się ona w ustawowym pojęciu "szczególnie uzasadnionych okoliczności uprawniających organ do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia." Należy dodać, iż w aktach sprawy znajduje się Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego podpisany przez I.Z. w dniu 21.04.2011 r. Kwestionariusz taki służy do ustalenia sytuacji rodzinnej wnioskodawcy (art. 23 ust. 1 i 3 u.ś.r.). W świetle powyższego, zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest ocena zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Na wstępie stwierdzić należy, iż 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Na mocy tej ustawy zmieniona została m.in. treść 138 §2 K.p.a. Zgodnie z obecnym brzmieniem w/w przepisu (obowiązującym również w dacie orzekania przez SKO), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, iż warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 138 §2 K.p.a. jest prowadzenie postępowania przed organem pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. W piśmiennictwie przyjmuje się (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011, s. 519), że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: 1. organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. 2. postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu); 3. wadliwie odkodowano hipotetyczny stan faktyczny zapisany w normie prawa materialnego, które powodowało pominięcie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy. Według orzekającego Sądu, żadna z ww. okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Należy dodać, że treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 K.p.a. powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Przyjąć więc należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2005, komentarz do art. 138 ustawy). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ odwoławczy niezasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, organ ma zebrany podstawowy materiał dowodowy, w tym Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego, który organ I instancji nie poddał analizie. Jeżeli organ odwoławczy uzna, iż niezbędne do rozstrzygnięcia są też inne dane, może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi i instancji (art. 136 K.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.