IV SA/Po 829/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia 24 maja 2017 roku, znak: [...]; Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją Starosty [...] z dnia 24 maja 2017 r. znak: [...] uchylono decyzję własną z dnia 15.02.2017 r. o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 08.02.2017 r. i orzeczono o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 01.02.2017 r. z tytułu podjęcia pracy. Uzasadniając powyższą decyzję organ I instancji podał: "Na podstawie prowadzonego postepowania ustalono, że w dniu 13.02.2017 r. wpłynęło do rzędu pismo Pana M. S. informujące, że od dnia 08.02.2017 r. podjął Pan pracę. Zgodnie z tym został Pan wyłączony z ewidencji osób bezrobotnych z dniem 08.02.2017 r. W dniu 14.02.2017 r. doradca klienta pobrał raport [...], z którego wynika, że został Pan zgłoszony do ubezpieczenia społecznego jako pracownik z dniem 01.02.2017 r. Raport U3 przesłany w dniu 09.03.2017 r. również wykazuje zbieg ubezpieczeń. Zatem podjęcie pracy nastąpiło z dniem 01.02.2017 i w związku z tym orzeczono jak w sentencji." M. S. odwołał się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie w całości postępowania organu I instancji w celu zmiany ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 15.02.2017 r. w sprawie utraty statutu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie odwołującego przedmiotowa decyzja oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne w istotny sposób naruszyły przepisy ustawy Kpa. Wojewoda decyzją z dnia 21 lipca 2017r. Nr [...] 260.2017.1, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, że decyzją Starosty [...] z dnia 18.01.2017 r. orzeczono o uznaniu M. S. za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku z dniem 17.01.2017 r. W dniu 13.02.2017 r. Zainteresowany poinformował PUP. że z dniem 08.02.2017 r. podjął zatrudnienie na podstawie umowy o pracę tymczasową na pełen etat od 08.02.2017 r. do 28.02.2017 r. w A. P. Sp. z o.o. Wobec powyższego, w dniu 15.02.2017 r. Starosta S. orzekł o utracie przez M. S. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 08.02.2017 r. z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej. Natomiast, w dniu 10.03.2017 r. Starosta S. decyzją znak: [...]: -o uchyleniu decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia 15.02.2017 orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 08.02.2017 r. z tytułu podjęcia pracy; - utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku przez M. S. z dniem 01.02.2017 r. z tytułu podjęcia pracy. Organ II instancji decyzją z dnia 05.05.2017 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji wynikało z naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 15.02.2017 r. i niezapewnienia Stronie możliwości brania czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Nadto, Starosta S. nie zapoznał strony z dokumentami na podstawie których została podjęta zaskarżona decyzja. Organ II instancji po analizie dokumentów w sprawie stwierdził, iż M. S. w dniu rejestracji w PUP w S. do akt sprawy dołączył: -zaświadczenie o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia wystawione przez ZUS I Oddział w P. w dniu 17.01.2017 r., które potwierdza, że w okresie od 1.10.2016 r. do 23.12.2016 r. Strona pobierała zasiłek chorobowy, -świadectwo pracy wystawione przez A. P. Spółka z o.o. w dniu 3.10.2016 r. potwierdzające, że M. S. był zatrudniony w firmie A. P. Spółka z o.o. w okresie od 6.05.2016 r. do 6.05.2016 r. i od 8.05.do 30.09.2016 r. Nadto wskazano, iż M. S. posiadał umowę o pracę tymczasową, w okresie zatrudnienia wykonywał pracę na stanowisku pracownika magazynowego. Ustalono, że M. S. w elektronicznym wniosku o rejestracje, w rubryce "ostatni pracodawca'' wskazał firmę A. P. spółka z o.o. W dniu 17.02.2017 r. wraz z wnioskiem o przyznanie dodatku aktywizacyjnego M. S. dołączył umowę o pracę tymczasową zawartą w dniu 8.02.2017 r. z A. P. spółka z o.o. Analiza zgromadzonej dokumentacji w sprawie potwierdza, iż przed zarejestrowaniem się w PUP w S. Strona pobierała z ZUS zasiłek chorobowy po ustaniu zatrudnienia. Powyższe jednak nie było zatrudnieniem. Ostatnim miejscem zatrudnienia/pracodawcą M. S. była Agencja Pracy Tymczasowej A. P. Spółka z o.o. Nadto, potwierdzono na podstawie analizy raportu [...], że strona została zgłoszona do ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia przez firmę A. P. Spółka z o.o. z dniem 1.02.2017 r. Zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami ww. ustawy utrata statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku następuje z dniem 1.02.2017 r. Skargę na powyższą decyzję wywiódł M. S., wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji organu I instancji. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 149 § 2 Kpa oraz art. 77 § 1 Kpa poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) - zwaną dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 j.t) - zwanej dalej "Kpa", organ prowadzący postępowanie zobligowany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa), natomiast poczynione w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa (por.: wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt I SA 3098/01). Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym Z kolei zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji wyższej instancji nie jest więc kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, na podstawie własnych ustaleń, zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. Konieczne staje się przy tym wskazanie przez organ argumentacji, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania, czyniąc tym samym zadość zasadzie przekonywania strony do trafności zajętego stanowiska w sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że sąd orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa zatem na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności wydanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje, że organy administracji naruszyły powyższe zasady postępowania administracyjnego. Decyzja organu I instancji jest dowolna, bo nie zawiera wyczerpującego i merytorycznego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a nadto oceny słusznego interesu strony. To zaś skutkowało naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść uzasadnienia tejże decyzji nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Brak powołania choćby jednego przepisu na podstawie, którego wydano decyzję wskazuje na nierozpatrzenie sprawy merytoryczne i nie uzasadnia w żadnym razie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że decyzja taka jest dowolna i wymyka się spod oceny sądu. Lakoniczność uzasadnienia, jak też brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy, wskazuje na niedochowanie należytej dbałości o jego jakość, co prowadzi w dalszej kolejności do uchybienia zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.). Zasada ta zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podkreślić też przyjdzie, że decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie jest jedynie decyzją formalną, zatwierdzającą kontrolowaną decyzję. Dlatego, w uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji powinny zostać wskazane, w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, tak aby możliwe było ustalenie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia omówionych wyżej wymogów, w tym w stopniu służącym realizacji zasad procedury administracyjnej określonych w art. 8, art. 11 i art. 15 Kpa oraz wskazującym na zrealizowanie przy wydaniu decyzji obowiązków określonych w art. 7, art. 80 Kpa, a w rezultacie w art. 107 § 3 Kpa. Nadto organ odwoławczy całkowicie pominął okoliczności podniesione przez skarżącego w odwołaniu oraz wniosek o umorzenie postępowania. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia stwierdzenie, że nie tylko zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 KpA. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 - 9 i 11 Kpa skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 Kpa. Ponieważ ocenie Sądu podlega decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem, tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona przez organy, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Nadto, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 107 § 3 Kpa, bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich oparły się oba organy orzekające w sprawie, a przede wszystkim uzasadnienia prawnego. Wskazane naruszenia przepisów postępowania ocenić należy jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dokonać analizy merytorycznej całokształtu zebranego materiału dowodowego wskazując na jakich dowodach się oparł, a następnie ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z konkretnych przepisów prawa do wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.