IV SA/Po 832/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska As. sąd. Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu, zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost- Durchowska Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], na podstawie art. 145a, art. 151 § 1 pkt. 1 kpa Starosta K. po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...].06.2006 r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego rejestracji pojazdu marki [...]nr nadwozia [...]nr rej. [...] w zakresie wysokości pobranej za wydanie karty pojazdu odmówił uchylenia decyzji w tej części. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...]09.2004 r. dokonano rejestracji pojazdu marki [...] nr nadwozia [...] nr rej. [...]. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami- rozporządzeniem MI z dnia 28.07.2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. nr 137, poz. 1310 z późn. zm) pobrano opłatę za wydanie karty pojazdu w wysokości [...] zł. W dniu [...]06.2006 r. R.P. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rejestracji przedmiotowego pojazdu w zakresie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. We wniosku powołał się na wydany w dniu 17.01.2006 r. , wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem sygn. akt U 6/04 orzekł, iż § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28.07.2003 r. w sprawie opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z ustawą Prawo o ruchu drogowym oraz Konstytucją. W dniu [...].06.2006 r. postanowieniem nr [...] wznowiono postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu w zakresie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Po dokonaniu analizy całości materiału w powyższej sprawie należy stwierdzić, iż do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej należą m.in. Rozporządzenia. Akty powszechnie obowiązujące są to akty prawne wiążące wszystkich , zarówno organy państwowe jak też obywateli, ale również osoby i podmioty prawne. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada domniemania legalności aktu normatywnego. Do czasu więc zweryfikowania zgodności postanowień danego rozporządzenia z konstytucją czy też normą traktatową przez Trybunał Konstytucyjny, obowiązuje prawo jest powszechne i wiążące. Zatem opłaty w wysokości 500 złotych była opłatą pobraną przez starostę na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Organ powiatu nie ma podstawy do zwrotu części opłaty, ani też do swobodnego określenia jej wysokości. R.P. odwołał się od tej decyzji wnosząc o wydanie nowej zgodnej z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt. 2 kpa . Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Organ podniósł, że zgodnie z art. 145a § 2 w sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast według art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.02.1999 r. , I SA/630/98 ONSA 2000/1/25 oraz z dnia 30.05.2001 r., II SA 1035/00 lex nr 57179 termin jednego miesiąca o jakim mowa w art. 145a § 2 kpa, należy liczyć od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego we właściwym organie publikacyjnym zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 1.08.1997 r. , o Trybunale Konstytucyjnym . Kolegium stwierdza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U6/04 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw nr 15 poz. 119 z dnia 20 stycznia 2006 r. , a więc termin jednego miesiąca określony w art. 145a § 2 kpa upłynął z dniem ostatniego miesiąca lutego 2006 r. Jak wynika z akt sprawy R.P. z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie wystąpił pismem z dnia [...] maja 2006 r. , które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2006 r. Kolegium uznało, że strona wniosek o wznowienie postępowania złożyła z uchybieniem terminu określonego w art. 145a § 2 pka. Nadto organ podniósł, że pobieranie przez organ I instancji na podstawie dowodu wypłaty gotówki z dnia [...].09.2004 r. przez stronę tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu było czynnością materialno- techniczną. R.P. wniósł skargę na powyższą decyzję wnosząc o uchylenie zarówno jej jak i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że Trybunał Konstytucyjny nie zawarł w swoim wyroku rozstrzygnięcia, iż skutki orzeczenia zostały w jakikolwiek sposób ograniczone w czasie i odnoszą się wyłącznie do zdarzeń przyszłych. Trybunał orzekł wyłącznie, że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego rozporządzenia nastąpiła z dniem 01.05.2006 r. Tym samym możliwość złożenia wniosku o wznowienie w myśl art. 145a § 2 kpa upływała z dniem [...].06.2006 r. o godz. 24,00. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafnie Skarżący podnosi, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U6/04 ( Dz. U. nr 15, poz. 119) orzeka, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz. U. nr 137, poz. 1310) jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Przepis art. 145a kpa stanowi, że strona może żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją lub z ustawą na podstawie którego została wydana decyzja. Zgodnie z art. 145a § 2 w sytuacji określonej w §1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W myśl art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.02.1999 r. , I SA/630/98 ONSA 2000/1/25 oraz z dnia 30.05.2001 r., II SA 1035/00 lex 57179 termin jednego miesiąca o jakim mowa w art. 145a § 2 kpa, należy liczyć od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego we właściwym organie publikacyjnym zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 1.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Wyrok TK z dnia 17.01.2006 r. został ogłoszony w Dzienniku Ustaw nr 15 poz. 119 z dnia 30.01.2006 r. a więc termin jednego miesiąca określony w art. 145a § 2 kpa upłynął z dniem ostatniego miesiąca lutego 2006 r. Skarżący z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił pismem z dnia [...] maja 2006 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2006 r. TK nie zawarł w swym wyroku rozstrzygnięcia, że skutki orzeczenia zostały w jakikolwiek sposób ograniczone w czasie i odnoszą się wyłącznie do zdarzeń przyszłych. Trybunał orzekł wyłącznie, że utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia nastąpi z dniem 1 maja 2006 r. Możliwość złożenia wniosku o wznowienie w myśl art. 145a § 2 kpa upływa z dniem 1 czerwca 2006 r. o północy. W "Gazecie Prawnej" z [...] maja 2006 r. w artykule "Zwrot opłaty za kartę pojazdu" m. in. jest interpretacja wyroku TK również co do terminu składania wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a § 2 kpa. Nietrafnie Skarżący upatruje rozstrzygnięcia sprawy wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu w trybie ustawowym w formie decyzji. W doktrynie wskazuje się, że do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) zalicza się czynności materialno- techniczne- polegające np. na zameldowaniu w ramach ewidencji ludności, rejestracji czy wciąganiu do katastrów ( Z. Janowicz "Kpa- komentarz" W.Pr. 1999 s. 578 akapit 1). Forma załatwienia sprawy decyzją winna wynikać bądź wyraźnie z przepisu, bądź podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Domniemanie rozstrzygania sprawy decyzją ma miejsce tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że winna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracyjny jest właściwy do jej załatwienia. Nie można uznać za rozsądne stanowiska, że jeśli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia ( J. Borkowski w: "Kpa. Komentarz" CH Beck 2006 s. 465-466 nb 3, 4; A. Wróbel w: "Kpa. Komentarz" Zakamycze 2005 s. 610-611 uw. 10). Zakres procesowych gwarancji służących jednostce jest najpełniejszy w przypadku wydawania aktu administracyjnego indywidualnego w procesowej formie decyzji administracyjnej (J. Borkowski- op. cit. s. 465 nb 3). W szeregu uregulowaniach zawarte są rozwiązania, które nie przewidują wydania decyzji. Przykładowo- przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (j.t. Dz.U. 147/02/1231 ze zm.- dalej uwt) ani inne przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (uchwała 5 Sędziów NSA z dnia 23.6.1997- OPK 33/97- ONSA 4/97/150). Ustalanie opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością materialno- techniczną, dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym, a decyzyjny tryb ustalania opłaty naruszałby prawo ( uchwała 5 Sędziów NSA z 23.6.1997 r.- OPK 1/97- ONSA 4/97/149). Ochrona interesów podmiotu spełniającego nienależne świadczenie publicznoprawne polega na możliwości żądania od organu właściwego do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej zajęcia stanowiska w sprawie. Będzie ono polegało na zarządzeniu zwrotu nienależnej opłaty albo odmowie zwrotu- będzie zatem czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, czyli czynnością, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11.5.1995 r. o NSA (; obecnie- art. 3 § 2 pkt 4 ppsa; J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" W.Pr. 2006 s. 31-32; postanowienie NSA z 11.12.1997 r. –II SA 1060/97 z akceptującą glosą R. Sowuły- Pr.Gosp. 7/98/37 i akceptowane przez G. Zalas w: "Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz. Doktryna. Orzecznictwo." Zakamycze 2002 s.207; B. Jaworska- Dębska "Problemy stosowania przepisów dotyczących opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych" St. Pr.- Ekon." 58/98/153 i n.). Ten sam tryb pozaprocesowy dotyczy także zwrotu części opłaty na podstawie art. 11 [1] ust. 5 uwt. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że opłata za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest rodzajem niepodatkowej należności budżetu gminy ( uzasadnienie uchwały 5 Sędziów NSA- ONSA 4/97/149; wyrok z 24.2.2000 r.- SA/Bk 976/99- ONSA 2/01/83). Przy wykładni art. 11 [1] ust. 5 ustawy należy uwzględnić to, że ustawodawca w pierwotnym brzmieniu tego przepisu ustalił zasadę proporcjonalności wysokości opłaty do okresu ważności zezwolenia. Jeszcze wyraziściej uregulował tą zasadę ustawodawca w brzmieniu art. 11 [1] ust. 8 ustawy w brzmieniu nadanym art. 1 p. 9 lit. b ustawy z dnia 30.8.2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 167/02/1372), wiążąc u nowym brzmieniu ust. 5 tegoż artykułu wysokość opłaty z wartością sprzedaży w roku poprzednim. G. Zalas trafnie zwraca uwagę, że norm prawnych nie należy interpretować wyłącznie pojedyńczo i tylko według zasad wykładni językowej, ale należy je wykładać systemowo- mając na uwadze całość rozwiązań przyjętych w danym akcie ( op.cit. s. 206). Z. Ziembiński i M. Zieliński wskazują na częstą potrzebę dekodowania normy prawnej nie wyłącznie na podstawie jednej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego (przepisu), ale na podstawie szeregu przepisów, także zawartych w innych aktach prawnych- w tym różnej rangi. Obowiązek stosowania Konstytucji wprost ( art. 8 ust. 1 i 2 , art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz.U. 78/97/483, sprost. Dz.U. 28/01/319, zm. 200/06/1471 ) przejawia się w szczególności tym, by kierując się podstawowa dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe- wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją, w pierwszym rzędzie , spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją- zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją ( uzasadnienie wyroku TK z 8.11.2000- SK 18/99- OTK 7/00 s. 1273). Byłoby nieusprawiedliwionym i nadmiernym obciążeniem obywatela, gdyby nie mógł odzyskać części opłaty w przypadku odpadnięcia podstawy prawnej świadczenia- wygaśnięcia pozwolenia- w proporcji do okresu po wygaśnięciu pozwolenia. Ustawodawca powiązał przesłankę uiszczenia opłaty w wysokości proporcjonalnej od utraty ważności zezwolenia. Zgodnie z uchwałą 5 Sędziów NSA z dnia 23.6.1997 r.- OPK 32/97- ONSA 4/97/152, organ który wydał zezwolenie, stwierdza wygaśnięcie zezwolenia w drodze decyzji. Już jednak zwrot opłaty w całości lub części, odbywa się w drodze czynności materialno- technicznej. Także przepisy art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych- j.t. Dz..U. 139/06/993 ze zm.- dalej uel) wskazują na dokonanie zameldowania lub wymeldowania w drodze czynności materialno- technicznej, zaś odmowy zameldowania bądź wymeldowania (jeśli zgłoszone dane budzą wątpliwości) - w drodze decyzji (z uwagi na najszerszy zakres ochrony praw strony w postępowaniu zakończonym decyzją; wyrok SN z 20.9.2002 r.- III RN 139/01- OSNP 15/03/347). Trafnie organy obu instancji wskazały, że decyzja Starosty z dnia [...] września 2004 r. nie zawierała rozstrzygnięcia o obowiązku uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, ani o jej wysokości. Opłatę tę przyjęto w drodze czynności materialno-technicznej, bowiem obowiązek jej uiszczenia i wysokość opłaty wynikała wprost z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Wobec powyższego zarządzenie zwrotu nienależnej opłaty albo o odmowie zwrotu- będzie czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, czyli czynnością materialno-techniczną (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Trafnie Samorządowe Kolegium uchyliło decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2006 r. i umorzyło postępowanie I instancji, skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie mógł stanowić podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym obowiązku uiszczenia opłaty ani o wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. W takiej sytuacji wznowienie postępowania jest niedopuszczalne (odpowiednio- wyrok NSA z 8.7.1999- I SA 1611/98). W takim stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost- Durchowska AT