IV SA/Po 835/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012r. sprawy ze skargi P.sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Starosty P. z dnia [...]kwietnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz .P. sp. z o.o. w P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Starosta P., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) odmówił firmie P. A. Sp. z o. o. z siedzibą w P. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę zespołu dwóch budynków wiełorodzinno-usługowych w P., gm. T. P., na działkach nr ew. [...] wg załączonej dokumentacji zamiennej. W uzasadnieniu organ wskazał, że obszar nieruchomości dotyczący przedmiotowej zmiany w projekcie budowlanym objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w obrębie ul. R. w P., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy T. P. nr [...] z dnia [...]2008r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Wlkp .z [...]. Teren na którym usytuowana jest się cześć budynku wielorodzinno - usługowego podlegającego zmianie sposobu użytkowania, zgodnie z załącznikiem graficznym i opisem do planu oznaczony jest symbolem 9U/MW- teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Ponadto w ustaleniach § 17 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisano cyt.: " W zakresie przeznaczenia terenu obowiązują następujące ustalenia: pkt 1) przeznaczenie podstm owe terenu: zabudowa usługowa; pkt 2) przeznaczenie uzupełniające terenu: lokale mieszkalne, parkingi podziemne. " Dalej organ wyjaśnił, iż ponowna analiza zebranego materiału pozwala stwierdzić ,że inwestor nie wykazał zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł, że projektowana inwestycja jako budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową nie mieści się w ramach zapisu planu dla symbolu 9U/MW oraz że miejscowy plan nie wskazuje w swojej treści na możliwość budowy innego obiektu dla obszaru objętego w/w symbolem, stwierdza jedynie, że przeznaczenie podstawowe terenu to zabudowa usługowa oraz przeznaczenie uzupełniające terenu to lokale mieszkalne, parkingi podziemne. Organ ponadto zwrócił uwagę, że jeżeli w definicjach zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w § 3 używa się określenia, cyt.: w pkt 10 "przeznaczenie podstawowe lub funkcja podstawowa - należy przez to rozumieć przeważające lub dominujące przeznaczenie terenu, a w pkt 11 " przeznaczenie uzupełniające - należy przez to rozumieć dodatkowe przeznaczenie terenu nie kolidujące z jego funkcją podstawową i nie zmieniające generalnego charakteru zagospodarowania terenu ..." to nie można użycia takich pojęć utożsamiać z takim zamierzeniem organu, który uchwalił przedmiotowe prawo miejscowe, iż celem takiej regulacji jest ustanowienie podstawy do tworzenia na terenie przeznaczonym pod usługi, jedynie kilku lokali usługowych, a w przeważającej części takiego obiektu realizowanie innej niż usługowa funkcja, w tym lokali mieszkalnych jako uzupełnienie funkcji podstawowej. Organ uznał, że w przedłożonym projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji dominuje funkcja mieszkalna ( zajmuje trzy kondygnacje w budynku - I, II i III piętro ) , zaś funkcja usługowa jest marginalna ( uzupełniająca) co pozwala ocenić, iż poprzez zatwierdzeniep rojektu zamiennego, zmieni się dominujące przeznaczenie terenu z zabudowy usługowej na zabudowę mieszkaniową. Ponadto organ zwrócił uwagę, że fakt nie określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego procentowych proporcji uzupełniającej funkcji mieszkalnej w stosunku do powierzchni usługowej, nie uzasadnia stanowiska, iż planowane przedsięwzięcie o takiej wielkości powierzchni mieszkalnej wielorodzinnej stanowi jedynie uzupełnienie podstawowej funkcji usługowej. Organ podkreślił, że jednym z zadań organów administracji publicznej jest dbałość o zgodność realizowanych inwestycji z zapisami miejscowego planu , czego wyrazem w niniejszej sprawie są zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dany teren jako przeznaczony pod zabudowę usługową, a jeśli ma być nawet wykorzystany pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, uzupełniającą funkcję podstawową usługi, to możliwe jest takie przeznaczenie wyłącznie jako uzupełniające. Natomiast jeśli łączna powierzchnia mieszkalna planowanej inwestycji , tak jak w tej sprawie, przekracza powierzchnię usługową, to nie można przyjąć, że jest to budownictwo usługowe z częścią mieszkalną, lecz, że jest to budownictwo mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową. Odwrócenie proporcji części usługowej do części mieszkalnej powoduje, że teren oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 9U/MW zmienia swój charakter z funkcji usługowej na mieszkalną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka P. A. Sp. z o.o. zarzucając jej: - naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, mimo, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Starosta P. nie stwierdził niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie nałożył postanowieniem obowiązku usunięciu wskazanych nieprawidłowości, 2/ naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia decyzji zmieniającej decyzję o pozwoli mu na budowę, mimo, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, W uzasadnieniu odwołania spółka wskazała, że zgodnie z przepisem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu (tj. min. niezgodność projektu budowlanego z planem miejscowym), właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych naruszeń w określonym terminie, a dopiero po jego bezskutecznym upływie odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że organ winien wyraźnie stwierdzić, iż istnieje konkretne naruszenie, a następnie organ winien wezwać do usunięcia wskazanego naruszenia. Tymczasem w niniejszej sprawie Starosta P. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania zgodności zamierzenia z planem miejscowym. W świetle tak sformułowanego zobowiązania należy wskazać, że Starosta ani nie stwierdza, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego, ani też nie wzywa do usunięcia takiego naruszenia. Starosta P. jedynie wzywa do wykazania, że projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym, a to nie to samo, co stwierdzenie i wskazanie konkretnego naruszenia, czego wymaga przepis art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Odwołująca podkreśliła, że dokumentacja zamienna jest w pełni zgodna z postanowieniami planu miejscowego. Spółka zwróciła uwagę, że kwestię przeznaczenia terenu rozstrzygają postanowienia planu miejscowego w jego § 17 ust. 2 pkt 1) i 2), § 17 ustęp 4 pkt 5) i 6) oraz § 3 pkt 10). Dalej odwołująca podniosła, że w treści § 17 pkt 1) i 2) mowa jest o podstawowej zabudowie usługowej i uzupełniającej zabudowie mieszkalnej, a następnie w ust. 4 pkt 5) i 6) tego samego paragrafu, precyzuje się już dokładnie, że lokale usługowe należy zlokalizować w przyziemiu budynku, natomiast powyżej pierwszej kondygnacji należy lokalizować lokale mieszkalne lub lokale usługowe inne niż handlowe. Takie też rozwiązanie zamierza zastosować Spółka - w przyziemiu budynku zlokalizowane będą lokale usługowe, zaś powyżej pierwszej kondygnacji zlokalizowane będą lokale mieszkalne. W ocenie skarżącej z takim rozwiązaniem koresponduje treść § 3 pkt 10) planu miejscowego. Postanowienie to definiuje pojęcie podstawowego przeznaczenia terenu, wskazując, że podstawowym jest przeznaczenie terenu przeważające lub dominujące. Żadnego z tych pojęć nie można rozumieć w ten sposób, iżby miały one wskazywać na ilość mieszkań o danej funkcji, czy też na zajmowaną przez nie powierzchnię. Plan miejscowy w żadnym ze swych postanowień nie określa procentowego udziału poszczególnych funkcji. A skoro tak, skoro plan miejscowy nic nie mówi ani o procentach ani o liczbie lokali, ani o wielkości powierzchni, to znaczy, że to nie stosunki ilościowe były przedmiotem zainteresowania autorów planu miejscowego. Spółka wskazała, że autorzy planu miejscowego zdefiniowali pojęcie podstawowego przeznaczenia terenu w sposób dwojaki, tj. jako przeznaczenie przeważające bądź jako przeznaczenie dominujące. A skoro autorzy planu używają dwóch różnych pojęć, to konsekwentnie należy przyjąć, że oba te pojęcia kryją różną treść normatywną. Innymi słowy, pojęcia "przeważające przeznaczenie terenu" i "dominujące przeznaczenie terenu" oznaczają co innego. Jeśli nawet hipotetycznie przyjąć, że pojęcie "przeważającego przeznaczenia terenu" mogłoby odnosić się do jakichś parametrów ilościowych, o tyle z całą pewnością nie sposób byłoby przyjąć takiego założenia w odniesieniu do pojęcia "dominującego przeznaczenia terenu", które przecież musiałoby mieć odmienne znaczenie normatywne od pojęcia go poprzedzającego. Pojęcie to odnosi się właśnie do jakichś innych parametrów, niż parametry ilościowe. Pojęcie "dominującego przeznaczenia terenu" odnosi się do przeznaczenia lokali znajdujących się w przyziemiu budynku, a zatem tych, które dostępne są bezpośrednio z poziomu ulicy, czy chodnika, bo wówczas punkty usługowe dominują w danym terenie w tym sensie, że są dostępne dla mieszkańców bezpośrednio od strony ulicy, nie zaś za pośrednictwem klatki schodowej budynku. Dlatego właśnie plan miejscowy w swym § 17 ust. 4 pkt 5) i 6) wskazuje, że obligatoryjnie lokale usługowe winny znajdować się z przyziemiu budynku, zaś powyżej mogą być usytuowane lokale mieszkalne. Ponadto spółka wyjaśniła, że na takie, jak wyżej zaprezentowane, rozumienie pojęcia "dominującego przeznaczenia terenu" wskazuje także Wójt Gminy T. P., który wW swoim piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. wyjaśnił, iż "Zgodnie z definicją określoną w planie w paragrafie 3 pkt 10 przez "przeznaczenie podstawowe lub "funkcją podstawową" należy rozumieć przeważające lub dominujące przeznaczenie terenu. Plan w żadnym miejscu nie określa procentowego udziału poszczególnych funkcji. Lokalizacją usług w kondygnacji przyziemnej stanowiącej pierzeją rynku można uznać za dominującą". Ponadto wymaga szczególnego podkreślenia fakt, że skarżąca Spółka, przy stępując do przetargu organizowanego przez Gminę T. P. w przedmiocie w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, miała możliwość, podobnie jak inni uczestnicy przetargu, zapoznania się z opracowanym przez Gminę programem funkcjonalno -użytkowym dla budowy zespołu mieszkaniowo - usługowego w rejonie ulic R., K. i O. w P.. W przedmiotowym programie funkcjonalno -użytkowym, lokale objęte niniejszym odwołaniem określone zostały właśnie jako lokale mieszkalne, nie zaś jako lokale usługowe. Wyraźnie wynika to z rysunków stanowiących integralną część przedmiotowego programu funkcjonalno - użytkowego. Na podstawie wyżej opisanego programu funkcjonalno - użytkowego, skarżąca spółka opracowała koncepcję architektoniczną, w której przedmiotowe lokale także są lokalami mieszkalnymi. Zarówno koncepcja architektoniczna, jak i program funkcjonalno -użytkowy załączone zostały do aktu notarialnego, obejmującego umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, stanowiąc jej integralną część. Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 roku Wójt Gminy T. P. poinformował, że w związku z przedstawioną przez Spółkę koncepcją budynków, akceptuje on przedstawione rozwiązania projektowe. Powyższe fakty wskazują na to, że uchwalająca plan miejscowy Gmina T. P., od samego początku rozumiała postanowienia planu miejscowego w taki właśnie sposób, jaki prezentuje w niniejszym odwołaniu skarżąca spółka. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przytoczeniu przepisów prawa wskazał, że planowana inwestycja polega na zmianie funkcji (z usługowej na mieszkalną) pięciu lokali, zaprojektowanych na pierwszym piętrze części czterokondygnacyjnego budynku "południowego" usytuowanego na działce nr [...]. Obszar nieruchomości inwestora, dotyczący przedmiotowej zmiany w projekcie budowlanym (działka nr [...]) objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w obrębie ul. R. w P., zatwierdzonym przez Radę Gminy T. P. uchwalą nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...]). Zapisy ww. miejscowego planu w § 17 ust. 1 i 2 określają, iż dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 9U/MW (działka nr 1708) ustala się tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Przeznaczeniem podstawowym terenu jest zabudowa usługowa, a przeznaczeniem uzupełniającym terenu są lokale mieszkalne, parkingi podziemne. Zgodnie z § 3 pkl 10 i 11 ww. miejscowego planu poprzez "przeznaczenie podstawowe'" należy rozumieć przeważające lub dominujące przeznaczenie terenu, a poprzez ..przeznaczenie uzupełniające" dodatkowe przeznaczenie terenu, nie kolidujące z jego funkcją podstawową i nie zmieniające generalnego charakteru zagospodarowania terenu oraz warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. Z kolei § 17 ust. 4 pkt 5 i 6 stanowi, iż w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w przyziemiu budynku należy zlokalizować lokale usługowe, a powyżej pierwszej kondygnacji należy lokalizować lokale mieszkaniowe lub lokale usługowe inne niż handlowe, Organ wskazał, że miejscowy plan wprowadza wyraźnie podział na podstawowe i uzupełniające przeznaczenie terenu. Biorąc zatem pod uwagę wszystkie zapisy przedmiotowego planu należy stwierdzić, iż powierzchnia obejmująca parter części przedmiotowego obiektu wg. projektu zamiennego pozostanie bez zmian, zachowując funkcję usługową (spełniając zapisy § 17 ust. 4 pkt 5 ww. miejscowego planu), lokale mieszkaniowe będą lokalizowane powyżej pierwszej kondygnacji (spełniając zapisy § 17 ust. 4 pkt 6 ww. miejscowego planu), Jednak biorąc pod uwagę, że funkcja mieszkaniowa zajmie trzy na cztery kondygnacje przedmiotowego budynku, zajmując przez to większą powierzchnię całego budynku (co oznacza zdaniem organu odwoławczego, że będzie stanowić funkcję dominującą), należy poprzeć stanowisko organu I instancji, że poprzez zmianę funkcji (z usługowej na mieszkalną) pięciu lokali, zaprojektowanych na pierwszym piętrze części czterokondygnacyjnego budynku "południowego" usytuowanego na działce nr [...], zmieni się przeważające przeznaczenie terenu z zabudowy usługowej na zabudowę mieszkaniową. Stąd planowana inwestycja nie spełni zapisów § 17 ust. 1 pkt 2 w związku z § 3 pkt 11 ww. miejscowego planu.. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniosła firma P. A.Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucając jej: - naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, mimo, że projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i utrzymaniem decyzji Starosty P. w mocy, - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, bez przytoczenia przepisów prawa, art. 8 Kpa poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącej i nie stosowanie się do obowiązujących norm prawnych, art. 7 i 77 Kpa polegające na nie wyjaśnieniu w sposób wszechstronny i dokładny stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty z zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 października pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270- dalej "Ppsa") sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 Ppsa, a orzekanie – w myśl art. 135 Ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty odmawiającej inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę. Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego było stwierdzenie przez organy niezgodności zamierzenia inwestycyjnego tj. zmianie funkcji z usługowej na mieszkalną pięciu lokali, zaprojektowanych na pierwszym piętrze, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Punktem wyjścia dla rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie uczynić należy regulację wynikającą z przepisów Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa wart. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobą posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa wart. 12 ust. 7. W myśl art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 4 art. 35 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie organy poprzestały na ustaleniu, iż zamierzenie inwestycyjne niezgodne jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez dokonania dodatkowych ustaleń. Wobec powyższego istota spraw w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny czy zamierzenie inwestycyjne tj. zmiana przeznaczenia 5 lokali z funkcji usługowej na mieszkalną, zgodna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed przystąpieniem do powyższej oceny poczynić należy kilka uwag natury ogólnej odnoszących się przede wszystkim co do charakteru prawnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz reguł jego wykładni, ponieważ ocena charakteru zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasad ich interpretacji, zważywszy, że ustalenia w ten sposób poczynione pozwolą na wyciągnięcie wniosków, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić należy uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, zaś do wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Należy przy tym mieć na względzie, iż podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, iż przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W demokratycznym państwie prawa wpływ władzy publicznej na wykonywanie prawa własności jest ograniczony tylko do wyraźnie określonych ustawowo przypadków i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Kr 565/09, LEX nr 558442), według którego zgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oznacza brak sprzeczności. W orzecznictwie wskazuje się również, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że obszar nieruchomości dotyczący przedmiotowej zmiany w projekcie budowlanym objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w obrębie ul. R. w P., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2008r., nr [...]. Zgodnie z postanowieniami planu, a w szczególności jego załącznikiem graficznym, teren na którym usytuowana jest przedmiotowa inwestycja oznaczony jest symbolem 9U/MW. Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 i § 17 ust. 1 planu symbolem 9U/MW oznaczono tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W ust. 2 § 17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprecyzowano natomiast ustalenia odnośnie przeznaczenia terenu. Zgodnie z zapisami planu jako przeznaczenie podstawowe terenu określono zabudowę usługową. Natomiast jako przeznaczenie uzupełniające przewidziano lokale mieszkalne, parkingi podziemne. Dokonując interpretacji wyżej wskazanych postanowień planu należy mieć na uwadze pozostałe zapisy tego planu. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na definicje pojęć używanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 pkt 10 planu pod pojęciem "przeznaczenia podstawowego" lub "funkcji podstawowej" należy rozumieć przeważające lub dominujące przeznaczenie terenu. Natomiast w pkt 11 § 3 planu wskazano, że pod pojęciem " przeznaczenia uzupełniającego" lub " funkcji uzupełniającej należy rozumieć dodatkowe przeznaczenie terenu nie kolidujące z jego funkcją podstawową i nie zmieniające generalnego charakteru zagospodarowania terenu oraz warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego. Ograniczenie się do interpretacji zapisów planu włącznie do wyżej wskazanych jego postanowień wprawdzie prowadzić może do stanowiska reprezentowanego przez organ, to jednakże biorąc pod uwagę inne zapisy planu odnoszące się do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy poglądu zaprezentowanego przez organ nie można podzielić. W tym miejscu należy przytoczyć zapisy planu odnoszące się do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 9U/MW. W szczególności zwrócić należy uwagę na zapisy planu zawarte w § 17 ust. 4 pkt 5, 6 i 9. W myśl wyżej wskazanych zapisów na terenie oznaczonym symbolem 9U/MW lokale usługowe obligatoryjnie należy lokalizować w przyziemiu ( § 17 ust. 4 pkt 5 planu), powyżej pierwszej kondygnacji należy lokalizować lokale mieszkaniowe lub lokale usługowe inne niż handlowe (§ 17 ust. 4 pkt 6 planu). Ponadto w myśl § 17 ust. 4 pkt 9 planu ilość kondygnacji ustalono na cztery. Wobec powyższego nie można się zgodzić z organem, że w przedmiotowej sprawie zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd dokonując powyższej oceny miał przede wszystkim na uwadze, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązek lokalizowania lokali usługowych dotyczy wyłącznie przyćmienia. Natomiast pozostałe kondygnacje naziemne mogą stanowić lokale mieszkalne. Wobec powyższego zamiana lokali usługowych na lokale mieszkalne nie stoi w sprzeczności z § 17 ust. 4 pkt 5 i 6 planu. Ponadto należy wskazać, że autor miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakładał istnienie na tym terenie przede wszystkim budynków czterokondygnacyjnych. Zatem wprowadzenie zapisu, że powyżej pierwszej kondygnacji należy lokalizować lokale mieszkaniowe lub lokale usługowe przy jednoczesnym założeniu w planie, iż liczba kondygnacji wynosić będzie cztery prowadzi do odmiennych wniosków niż uczynił to organ ograniczając się do językowej wykładni planu. Ponadto w ślad za odwołaniem i skargą wskazać należy, że Wójt Gminy T. P. w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. wyjaśnił, iż "Zgodnie z definicją określoną w planie w paragrafie 3 pkt 10 przez "przeznaczenie podstawowe lub "funkcją podstawową" należy rozumieć przeważające lub dominujące przeznaczenie terenu. Plan w żadnym miejscu nie określa procentowego udziału poszczególnych funkcji. Lokalizacją usług w kondygnacji przyziemnej stanowiącej pierzeją rynku można uznać za dominującą". W tym miejscu wskazać należy, że Wójt, który przygotowuje projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeprowadza całą procedurę, jako twórca polityki przestrzennej gminy jest podmiotem jak najbardziej uprawnionym do dokonania autointerpretacji uchwalonego przez Radę planu w zakresie oceny rozwiązań architektonicznych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 a w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w sentencji. Art. 152 Ppsa nie zastosowano, z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien dokonać dalszej oceny przedłożonego projektu budowlanego, mając na uwadze, że kwestia zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została przesądzona w niniejszym wyroku. Ponadto organ winien pamiętać, że agodnie z ust. 4 art. 35 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.