IV SA/Po 835/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. N. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. R. N. (zwany dalej: skarżącym), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WWINB) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie legalności odcinka kanalizacji sanitarnej biegnącego na działce nr [...] od działki nr [...] wzdłuż ulicy [...] (równolegle do ulicy) w [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1997 r. (zwaną dalej: pozwoleniem na budowę) Gmina [...] uzyskała pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej budowę kanalizacji sanitarnej z przykanalikami o łącznej długości [...] m w m. [...]. Wniosek do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w części dotyczącej przebiegu przedmiotowej inwestycji na nieruchomości R. N., czyli działce nr ewid. [...] (poprzednio [...]) złożył R. N.. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1997 r. Decyzję Wojewody uchylił następnie w całości Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z dnia [...] marca 2012 r., stwierdzając jednocześnie nieważność decyzji z dnia [...] maja 1997 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (poprzednio [...]) położnej w [...] (zwanej dalej: działka nr [...]). Od decyzji tej strony nie złożyły skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. PINB nakazał Gminie [...] rozbiórkę odcinków sieci kanalizacji sanitarnej usytuowanych na nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] [...] w miejscowości [...], jako wykonanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. WWINB stwierdził nieważność tej decyzji. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. PINB zawiadomił strony postępowania o zmianie zakresu postępowania i wskazał, iż pod sygn. [...] prowadzone będzie postępowanie w sprawie odcinka kanalizacji sanitarnej, który był objęty decyzją z dnia [...] maja 1997 r. (w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane), a pod sygn. PINB.7355.1a.2012-2013.AL prowadzone będzie postępowanie w sprawie odcinków kanalizacji sanitarnej nieobjętych decyzją z dnia [...] maja 1997 r. (w trybie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane). Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. organ I instancji wystąpił do Starosty [...] o informację co do rozstrzygnięcia w zakresie wniosku Gminy [...] o udzielenie pozwolenia na budowę odcinka kanalizacji sanitarnej dotyczącego działki nr [...]. W dniu [...] lipca 2013 r. PINB, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowieniem zawiesił postępowanie w sprawie legalności odcinka kanalizacji sanitarnej biegnącego na działce nr [...] od działki nr [...] wzdłuż ulicy [...] (równolegle do ulicy) w [...], który to odcinek był objęty decyzją z dnia [...] maja 1997 r., co do której w części działki nr [...] GINB stwierdził nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że toczy się postępowanie administracyjne w sprawie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., zwanej dalej PrB). Jednocześnie organ nie posiada informacji o podjętym rozstrzygnięciu przez Starostę [...] w zakresie pozostającego w obrocie prawnym wniosku Gminy [...] o udzielenie pozwolenia na budowę odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...]. W ocenie organu podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Powołując się na treść art. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdził, że ma obowiązek zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Starostę, gdyż na tym etapie postępowania nie ma możliwości rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Następnie organ podniósł, iż w dniu [...] lipca 2013 r. wystąpił do Starosty o przekazanie rozstrzygnięcia będącego przyczyną zawieszenia postępowania (tj. rozpatrzenia wniosku Gminy o pozwolenie na budowę), dlatego nie było potrzeby wystąpienia do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w trybie art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, działając przez pełnomocnika, wskazując, iż w myśl art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 144 tej ustawy zażalenie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a skarżący - z oczywistych względów - nie jest zadowolony z wydanego orzeczenia. Podniesiono, że przed Starostą nie toczy się żadne postępowanie, którego rozstrzygnięcie byłoby zagadnieniem prejudycjalnym w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 267, zwanej dalej: Kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej: PrB) WWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ opisał stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz wyjaśnił pojęcie zagadnienia wstępnego. Kolejno wskazał, iż postępowanie w sprawie prowadzone jest w trybie art. 50-51 PrB. Zdaniem organu, skoro decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji wywołuje skutki prawne wstecz, to unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że sprawa wróciła do stanu prawnego sprzed jej wydania. Pomimo zatem, że roboty budowlane zostały rozpoczęte, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie stracił swojej kompetencji do wydania decyzji: o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 28 PrB niezależnie od etapu na jakim znajduje się budowa. Podniesiono, że z protokołu kontroli z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że inwestor nie posiada potwierdzenia dokonania zgłoszenia zakończenia robót ani decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kanalizacji sanitarnej. Organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zatem rozpatrzyć ponownie wniosek o pozwoleniu na budowę. Wówczas organ nadzoru budowlanego, stosownie do rozstrzygnięcia Starosty, podejmie czynności w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie złożył, działając przez profesjonalnego pełnomocnika - skarżący R. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucono naruszenie prawa, tj. art. 97 § 1 pkt 4 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego organy popełniły błąd subsumpcji, albowiem wadliwie uznały, że przed Starostą toczy się w przedmiotowej sprawie postępowanie, którego rozstrzygnięcie byłoby zagadnieniem prejudycjalnym. Wskazano również, że w sytuacji, kiedy inwestor zrealizował inwestycję budowlaną, prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej wybudowanie stało się zbędne. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może bowiem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Jednocześnie wskazano, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę winno spowodować podjęcie przez organ nadzoru budowlanego z urzędu postępowania w celu oceny zgodności z przepisami wykonanych robót i jego zakończenie bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t., dalej - ppsa)). Zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na wstępie należy wskazać, że organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t., dalej - Kpa). Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98, LEX nr 41763). W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. PINB, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, PINB zawiesił postępowanie w sprawie legalności odcinka kanalizacji sanitarnej biegnącego na działce nr [...] od działki nr [...] wzdłuż ulicy [...] (równolegle do ulicy) w [...]. Odcinek ten był objęty decyzją z dnia [...] maja 1997 r., co do której w części działki nr [...] GINB stwierdził nieważność. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i jest niesporny między stronami. W ocenie organu w obrocie prawnym pozostaje jednak nadal wniosek Gminy [...] o udzielenie pozwolenia na budowę odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], a konsekwencją takiego stanu rzeczy jest konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego (prowadzonego w trybie art. 50-51 PrB) w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ zagadnienia wstępnego – tj. rozpatrzenia rzeczonego wniosku. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Należy bowiem wskazać, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę, a owa bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 Kpa, a nie udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 PrB. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2243/10, LEX nr 1138120). Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych dopiero przez inwestora robót budowlanych. Tak więc decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji przyznającej inwestorowi określone uprawnienie do rozpoczęcia robót budowlanych (art. 28 PrB). Może ona zatem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W sytuacji zaś, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe Skoro zaś decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to konieczne było wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego obiektu. Jednakże należy pamiętać, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt SA/Op 205/13 (LEX nr 1348209) że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, nie może być tratowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, bądź jako osoba która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza jednoznacznie sytuacji obiektu budowlanego objętego tym pozwoleniem ponieważ, skoro prowadzenie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności, to postępowanie organu powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnotować trzeba, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 PrB, innym niż określony w jej art. 48. W takiej sytuacji może mieć zatem zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego. W świetle tego przepisu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), jak też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Zatem, jeżeli organ ustalił, iż inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę (stwierdzono jego nieważność) powinien rozważyć, czy istnieją podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Po myśli natomiast art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Według art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zaakcentować trzeba, że organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych roboty do stanu zgodnego z prawem dopiero, gdy całość wykonanych robót jest niezgodna z prawem i nie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego powinien zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jeśli organ nadzoru ustali, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to zobowiązany jest określić zakres robót, w drodze decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast gdy organ nie stwierdzi istnienia podstaw do nałożenia określonych obowiązków, właściwą drogą zakończenia postępowania jest jego umorzenie. Wobec powyższego, reasumując, należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania toczącego się przed PINB w sprawie zgodności z prawem budowy i użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej biegnącego na działce nr [...] od działki nr [...] wzdłuż ul. [...] w [...]. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa tak materialnego (art. 28 PrB), jak przepisów postępowania (art. 97 1 pkt 4 Kpa). Rozpatrując ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione wyżej rozważania. W zaistniałej sytuacji, na podstawie art. 145 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 Ppsa.