IV SA/Po 835/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mieście i Gminie M. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność Rozdziału I pkt 4, Rozdziału II pkt 5 i Rozdziału III pkt 1 ust. 2, załącznika nr 1 do Uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy w M. z [...] marca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.), art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180 poz. 1493 ze zm. – dalej ustawa), w dniu 10 marca 2011r. podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mieście i Gminie M. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. P. W. pismem z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. (j.t. Dz.U. z 2016r. poz. 296 – dalej u.o.n.) w zw. z art. 88 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 9b ust. 2, art. 9c ust. 2 i 3 oraz 9a ust. 13 ustawy oraz § 118 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 roku poz. 283 dalej rozporządzenie) poprzez: - zobowiązanie w Rozdziale II pkt [...] złącznika do uchwały każdego członka zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu do składania pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy Zespołu co stanowi modyfikację art. 9c ust. 2 i 3 ustawy, - wskazanie w Rozdziale I pkt 4 załącznika do uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego będących powtórzeniem art. 9b ust. 2 ustawy, - wskazanie w Rozdziale III pkt 1 ust. 2 załącznika do uchwały, że wykonywanie zadań przez członków zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych i zawodowych, będących modyfikacją i powtórzeniem art. 9a ust. 13 ustawy. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy reprezentowana przez Burmistrza stwierdziła, że wbrew twierdzeniom skarżącego uchwała nr [...] podjęta [...] marca 2011r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. w dniu [...] kwietnia 2011r. pod pozycją nr [...]. Powyższa uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę W. w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do zarzutu, że wskazanie w Rozdziale III pkt. l ust.2 załącznika do uchwały , że wykonywanie zadań przez członków zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych i zawodowych , będącym modyfikacją i powtórzeniem art. 9a ust. 13 ustawy (zarzut pkt. II.2. tiret trzeci) organ wskazał, iż zapisy uchwały nie stanowią modyfikacji zapisów ustawy a jedynie ich powtórzenie co wprawdzie narusza §118 załącznika do rozporządzenia, lecz samo dokonanie powtórzenia przepisów ustawy bez ich modyfikacji nie ma charakteru bezwzględnego o czym orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2016r. wydanym w sprawie II FSK 930/15 (Legalis nr 1470453). Dalej wskazano, że powtórzenie i to w sposób dokładny w Rozdziale I pkt.4 załącznika do uchwały zapisów ustawowych art. 9 b ust.2 ustawy (zarzut pkt. II.2. tiret pierwszy) co prawda stanowi naruszenie §118 załącznika do rozporządzenia, lecz nie ma charakteru bezwzględnego a tworzy pewną zamkniętą całość , która spełnia cechy pełnej komunikatywności " Przepisów ogólnych" Rozdziału I załącznika nr [...] do Uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy w M. z 10 marca 2011r. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego zawartego w pkt. [...] tiret drugi organ wskazał, iż zapis zawarty w Rozdziale II pkt.5 uchwały nie stanowi powtórzenia zapisów art. 9c ust.3 ustawy. Zaś dopisek " Każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie " stanowi modyfikację zapisów ww. ustawy o tyle, że narzuca formę oświadczenia, doprecyzowuje termin do złożenia oświadczenia, doprecyzowuje, którzy członkowie zespołu interdyscyplinarnego składają oświadczenie co jednak w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z celami ustawy. Zapis Rozdziału II pkt.5 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu wskazanym w tym zapisie stanowi w istocie bardziej powtórzenie aniżeli modyfikację zapisów art. 9 c ust. 2 ustawy w zakresie w jakim przytacza zapis ww. ustawy o " zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań" zaś dopisek w ramach prac Zespołu z uwagi na unikniecie wyrwania z kontekstu , uniknięcie braku komunikatywności tylko dopełnia unormowanie zwarte w uchwale i nie wykracza poza wykładnię językową zapisów ustawy. Z uwagi na powyższe Burmistrz wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2017r. w związku z faktem publikacji skarżonej uchwały Nr [...] Rady Miasta i Gminy w M. w Dzienniku Urzędowym Województwa W. nr [...] poz. [...], Prokurator sprecyzował skargę w ten sposób, ze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części i to Rozdziału I pkt 4, Rozdziału Ii pkt 5 i Rozdziału III pkt 1 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. W takim też trybie weszła w życie zaskarżona uchwała. Jak wynika bowiem z przesłanych akt, uchwała Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2011r. Nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Mieście i Gminie M. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. w dniu 15 kwietnia 2011r. nr [...] pod. poz. [...]. W §3 tej uchwały stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W.. Przed przystąpieniem do oceny pozostałych zarzutów skargi należy wyraźnie podkreślić, że organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że wynikające z Rozdziału II pkt 5 złącznika do uchwały zobowiązanie każdego członka zespołu interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu do składania pisemnego oświadczenia o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy Zespołu, stanowi modyfikację art. 9c ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, iż stosowne oświadczenie należy złożyć przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, ustawy niezależnie od tego czy wykonywanie czynności następuje na posiedzeniu Zespołu czy też poza nim. Charakter przepisów zawartych w Rozdziale I pkt 4 i Rozdziale III pkt 1 ust. 2 załącznika do uchwały świadczy również o tym, że Rada Gminy mocą tych przepisów dokonała nieuprawnionej modyfikacji i powtórzeń zapisów ustawowych. Wskazać należy, że orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujące, stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 14 października 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, zgodnie z którym w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zatem rada gminy nie ma prawa powielać uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych, a tym bardziej ich modyfikować. W tym miejscu należy wskazać, że zadania i sposób działania zespołu interdyscyplinarnego wynikają z samej treści art.9b ust.1 i 2 ustawy. Prawidłowo zatem ocenił Prokurator, iż kwestionowany zapis Rozdziału I pkt 4 załącznika do uchwały narusza te zasady. Artykuł 9b ust. 2 stanowi, że zadaniem zespołu jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie "w szczególności przez", co oznacza, że katalog ten jest katalogiem otwartym. Jednakże norma kompetencyjna z art. 9a ust. 15 ustawy nie daje radzie gminy upoważnienia do powiększenia katalogu tych zadań i sposobów działania. Tego rodzaju działanie nie mieści się zatem w ramach przekazanego Radzie upoważnienia, jak i w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Z tej przyczyny musi zatem zostać uznane za istotne naruszenie prawa. Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.