IV SA/Po 835/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekretarz sądowy Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...]na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Kole z dnia 18 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją informację roczną Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Kole; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Kole na rzecz skarżącej [...] kwotę 207 zł (dwieście siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SA/Po 835/18 UZASADNIENIE W dniu 29 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Kole (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w Kole") na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji rocznej, [...] S.A. (dalej jako: "strona skarżąca"), za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł, w tym: [...] zł za odprowadzenie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w Kole w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Wody Polskie") w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1) za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości [...] zł, 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości [...] zł, 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości [...] zł, 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości [...] zł. Powołana informacja roczna została doręczona [...] SA w dniu 09.04.2018 r. W dniu 19.04.2018 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, [...] S.A., złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzenie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustaloną w powołanej informacji rocznej. Skarżąca podniosła, że wielkością, która powinna stanowić punkt wyjścia do ustalenia wysokości opłaty stałej jest wielkość maksymalnej ilości odprowadzanych wód w ciągu roku, a nie jak przyjęło PGWWP Zarząd Zlewni w Kole, wielkość maksymalnej ilości wód, jaka może być odprowadzana godzinowo. PGWWP Zarząd Zlewni w Kole nie uznało reklamacji [...] SA i decyzją z 18 czerwca 2018 r., określiło dla skarżącej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł, w tym [...] zł za odprowadzenie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Organ wskazał, że [...] S.A. korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak DSR - [...], wydanego w dniu 19 marca 2012 r. przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do Strugi Kleczewskiej w km 7+450 w ilości 1 014,77 m3/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ wskazał, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502). Z § 6 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi [...] zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. Organ wyjaśnił, że opłata za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej [...] zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 1014,77 m3/h i wynoszącym po przeliczeniu 0.28188056 m3/s. [...] S.A. reprezentowana przez radcę prawnego pismem z dnia 24 lipca 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję PGWWP Zarząd Zlewni w Kole z 18 czerwca 2018 r. W ocenie strony skarżącej postępowanie organu narusza obowiązujące standardy prowadzenia postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wskazała, że w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego obowiązywało Prawo wodne z 2001 r., którego art. 128 ust. 1 pkt 1 określał, że w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności 1 ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Wskazano, że prawodawca w dacie wydawania pozwolenia stanowiącego podstawę korzystania ze środowiska widział konieczność określania maksymalnej ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w dwojaki sposób, to jest zarówno w ujęciu godzinowym jak i rocznym. Dlatego też z punktu widzenia ustalania rzeczywistych wielkości korzystania ze środowiska muszą one być rozpatrywane łącznie. Określenie maksymalnych wielkości w ujęciu godzinowym nie oznacza, że podmiot korzystający ze środowiska cały czas może i mógł to robić z takim samym nasileniem, jeśli maksymalne wielkości korzystania ze środowiska w ujęciu godzinowym i rocznym nie są kompatybilne ze sobą. W takich sytuacjach za maksymalne wielkości korzystania ze środowiska powinny być więc uznane te w ujęciu rocznym. W takim okresie rozliczeniowym powinny być one uwzględniane jako podstawa rozliczeń o charakterze publicznym. Jednocześnie ustalając zakres przedmiotowy obowiązku ponoszenia opłat stałych nie można zapominać o tym, że stanowią one element realizacji w praktyce wynikającej z art. 7 ust. 1 Prawa ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci'' zgodnie, z którą każdy korzystający powinien ponosić koszty swojego korzystania ze środowiska lub możliwości korzystania ze środowiska. Jeśli zaś narusza standardy wynikające z prawa lub wydanych decyzji Strona skarżąca wskazała, że opłaty za korzystanie ze środowiska, których rodzajem są opłaty stałe ustalane na podstawie Prawa wodnego nie mają typowego charakteru fiskalnego, ale ich rolą jest stymulowanie określonych zachowań zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Przyjęcie zaś, że podstawą ustalenia opłaty stałej powinny być wielkości godzinowe, w sytuacji gdy zostały one dodatkowo ograniczone wielkością roczną stanowiłoby klasyczny element fiskalny, a temu celowi w żadnym razie nie służą opłaty za korzystanie ze środowiska, które powinny być ekwiwalentem możliwego korzystania ze środowiska. Wynika on zaś z limitów rocznych, a nie tych godzinowych, które w żadnym razie nie determinują rzeczywistego zakresu korzystania ze środowiska wodnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że podstawę prawną opłaty stałej ustalonej w zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 271 ust. 4 pkt Prawa wodnego oraz przepis § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502). Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Ustalając powyższą opłatę organ prawidłowo określił ją jako iloczyn składowych wskazanych w powyższym przepisie, przyjmując właściwą stawkę jednostkową,, okres rozliczeniowy w postaci roku kalendarzowego o liczbie 365 dni, (czego skarżąca nie kwestionuje), oraz wskaźnik maksymalnego zrzutu do wód, określonego zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, wynoszący w przeliczeniu na jednostkę wymaganą przepisem 0,28188056 m3/s. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja PGWWP Zarząd Zlewni w Kole z 18 czerwca 2018 r., określająca dla strony skarżącej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł , w tym [...] zł za odprowadzenie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Dokonana pod względem wskazanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Ostateczną decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 marca 2012 r., nr [...] skarżącej zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne na wprowadzenie ścieków – wód opadowych i roztopowych do Strugi Kleczewskiej w km 7+450. W pozwoleniu tym zostały określone wielkości odprowadzanych wód w postaci maksymalnego godzinowego (Qmaxh = 1014,77 m3/h) i rocznego (Qmaxr = 49752,00 m3/rok) oraz średniego dobowego (Qśrd = 354,63 m3/d). Zaskarżona decyzja oparta została natomiast o regulacje wyznaczone przepisami ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., obowiązującej z przewidzianymi w niej wyjątkami od 1 stycznia 2018 r. (art. 574). Według jej art. 267 pkt 1, opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Opłatę tą uiszcza się m.in. za odprowadzanie (do wód) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3a) i składa się ona z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej (art. 270 ust. 11). Wysokość takiej opłaty stałej ustalają Wody Polskie (będące państwową osobą prawną – art. 239 ust. 1) oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art. 271 ust. 1 pkt 3a), przy czym wysokość tą ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód (art. 271 ust. 4 pkt 1). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji, od której podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 273 ust. 1, 6 i 8); stosownie do art. 14 ust. 6 pkt 2, właściwym organem Wód Polskich w opisanym zakresie jest dyrektor właściwego ZZPGWWP. W sprawie nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca jest podmiotem korzystającym z usług wodnych, obowiązanym ponosić opłatę za usługi wodne (art. 298 pkt 1). Zastrzeżenia budzi natomiast sposób wyliczenia jej wysokości, co zostało pierwotnie podniesione w reklamacji, a wobec jej nieuwzględnienia, znalazło odzwierciedlenie w zarzutach skargi. Ich analiza w kontekście stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji art. 271 ust. 4 Prawa wodnego doprowadziła Sąd do uznania, że PGWWP Zarząd Zlewni w Kole dokonał wadliwego wyliczenia wysokości określonej stronie skarżącej opłaty. Wobec niekwestionowanych, służących do określenia opłaty, parametrów w postaci jej stawki jednostkowej oraz czasu wyrażonego w dniach, Sąd nie podzielił stanowiska PGWWP Zarząd Zlewni w Kole, co do sposobu interpretacji zapisu odnoszącego się do określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości odprowadzanych wód, wyrażonej w m3/s, dla którego punkt odniesienia stanowiły w szczególności określone w nim wartości maksymalna godzinowa (wyrażona w m3/h) i maksymalna roczna (wyrażona w m3/rok) oraz średnia dobowa (wyrażona w m3/d). Ponieważ wydane na rzecz skarżącej pozwolenie wodnoprawne nie określało w swej treści maksymalnej ilości odprowadzanych wód w m3/s, zaś przepisy ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. nie wskazywały, który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym powinien w takiej sytuacji zostać wzięty pod uwagę do wyliczenia opłaty rocznej, to na PGWWP Zarząd Zlewni w Kole ciążył obowiązek dokonania wyboru spośród maksymalnych wskaźników wynikających z pozwolenia wodnoprawnego i jego odpowiedniego przeliczenia. Zdaniem Sądu, zastosowanie wskaźnika w postaci maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód nie jest prawidłowe, gdyż prowadzi do nie znajdującego odzwierciedlenia w maksymalnym rocznym wskaźniku ilości odprowadzanych wód wielokrotnego zawyżenia opłaty. Wskaźnik maksymalny godzinowy nie ma charakteru stałego i odnosi się do krótkotrwałego odprowadzania zwiększonych ilości wody (co ma miejsce przede wszystkim w czasie burz i intensywnych opadów deszczu). Wskaźnik maksymalny godzinowy jest przy tym ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia należnej od skarżącej opłaty stałej. Ponadto przekroczenie maksymalnego wskaźnika rocznego (co miałoby miejsce przy zastosowaniu maksymalnej godzinowej ilości odprowadzanych wód) prowadziłoby do przekroczenia maksymalnej wartości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym i w rezultacie do bezprawnego odprowadzania wód do środowiska. Zastosowanie więc przez PGWWP Zarząd Zlewni w Kole w zaskarżonej decyzji do określenia należnej opłaty maksymalnego wskaźnika godzinowego doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Za podanym sposobem wykładni użytego w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego określenia maksymalnej ilości odprowadzanych wód i kierowania się w tym względzie wyznaczonym limitem rocznym pośrednio przemawia także wymóg spójności z ustawowym obowiązkiem określania opłat wobec podmiotów zobowiązanych w stosunku rocznym. Przyjęcie maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości odprowadzanej wody, prowadzące do ustalenia wyższej wysokości opłaty stałej w stosunku do opłaty obliczanej przy zastosowaniu maksymalnego limitu rocznego pozostaje także w sprzeczności z art. 7a § 1 k.p.a., wg którego jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wobec braku podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek wyłączających zastosowanie tego przepisu opisanych w § 2 tego artykułu (m.in. jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego), przy braku wyraźnych uregulowań ustawowych, PGWWP Zarząd Zlewni w Kole wbrew wynikającej z tego przepisu dyspozycji, nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych związanych z zastosowaniem art. 271 ust. 4 Prawa wodnego na korzyść strony skarżącej, przyjmując sposób wyliczenia opłaty zupełnie nieodzwierciedlający i nieadekwatny do ustalonego w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalnego rocznego limitu odprowadzenia wód. Na marginesie Sąd wskazuje, że niezrozumiałe jest dlaczego organ określając w zaskarżonej decyzji opłatę stałą wskazał, że określa opłatę stałą w wysokości [...] zł [...], w tym [...] zł [...]. Pomijając matematyczny sposób obliczenia tej opłaty, Sąd wskazuje, że nieprawidłowe jest takie sformułowanie, z którego wynika, że w kwocie mniejszej (tutaj [...] zł) zawiera się kwota większa (257,22 zł). Jest to niezgodne z zasadami matematyki i zasadami logicznego myślenia. Jeżeli kwestia powyższa wynika z zamiaru zaokrąglania wysokości opłaty w dół, to powinno to zostać wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Reasumując, Sąd uznał zasadność zarzutów skargi dotyczących naruszenia wydaną przez PGWWP Zarząd Zlewni w Kole decyzją przepisów prawa materialnego (art. 271 ust. 4 Prawo wodne) jak i procesowego (art. 6, art. 7, art. 7a, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.) w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wskazanej ustawy (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozstrzygając sprawę PGWWP Zarząd Zlewni w Kole zobowiązany będzie wyeliminować stwierdzone w zaskarżonej decyzji naruszenia, kierując się oceną prawną Sądu co do wykładni art. 271 ust. 4 Prawa wodnego oraz wskazaniami co do prowadzenia postępowania wynikającymi z niniejszego uzasadnienia.