IV SA/Po 839/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Tarnowo Podgórne z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego S. W. kwotę [...] zł [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Wójt gminy Tarnowo Podgórne (zwany dalej: Wójtem), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: Kpa) po rozpatrzeniu wniosku S. W.(zwanego dalej: skarżący) uzupełnionego pismami z dnia [...] kwietnia 2013 r. i [...] lutego 2015r. oraz zmienionego pismami z [...] lipca 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...] sierpnia 2014 r. i [...] listopada 2014 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków biurowych, budowy dwóch hal produkcyjno-usługowo-magazynowo z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości Sady (zwanej dalej: inwestycja) umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy. Następnie organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że powołany przepis dokładnie określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy i nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do nowej zabudowy, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Brak zrealizowania którejkolwiek przesłanki musi skutkować odmową wydania warunków zabudowy. Opisując stan faktyczny w sprawie organ podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. skarżący złożył, uzupełniony pismem z [...] kwietnia 2013 r. i zmieniony pismem z [...] lipca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch hal usługowo-magazynowo-produkcyjno-biurowych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...], [...],[...] i [...] położonych w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne. W dniu [...] września 2013 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal usługowo-magazynowo-produkcyjno- biurowych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...], [...],[...] i [...] położonych w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne, uzasadniając powyższe nie spełnieniem warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunek nie został spełniony w zakresie kontynuacji wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Wnioskodawca - S. W. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. powierzchnię zabudowy określił na poziomie [...] m2. Jednakże w dniu [...] lipca 2013 r. zmienił swój wniosek w ten sposób, że powierzchnię zabudowy określił jako parametr "do [...] m2". W decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy Wójt nie uwzględnił zmiany z dnia [...] lipca 2013 r. W związku z powyższym Wójt Gminy uchylił decyzję z dnia [...] września 2013 r. i przeprowadził ponownie postępowanie. Organ wskazał, że akta sprawy zostały następnie przekazane urbaniście, zaś po przeprowadzeniu ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego przedmiotowej inwestycji ustalono, iż zostały spełnione wszystkie warunki art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i przepisów odrębnych. Na tej podstawie sporządzono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie zgodnie z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji został przesłany do uzgodnień ze stosownymi organami. Poniesiono następnie, że projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z Powiatowym Konserwatorem Zabytków, Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, Starostą Powiatowym oraz Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. W dniu [...] lutego 2014 r. Wójt wydał decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Odwołanie od ww. decyzji złożył skarżący, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (zwane dalej: Kolegium, SKO) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżący zmienił wniosek w ten sposób, że inwestycja ma być zlokalizowana na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]i [...], a następnie - w dniu [...] listopada 2014 r. zmienił zakres inwestycji, wskazując, że wniosek ma dotyczyć budowy dwóch hal oraz dwóch budynków biurowych. Ponadto zawnioskował o ustalenie powierzchni zabudowy do [...]% powierzchni przedmiotowego terenu oraz wysokości budynków wynoszącej [...] m. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący uzupełnił wniosek o brakujące zapewnienia dostawy energii elektrycznej, wody i odbioru nieczystości płynnych oraz zmienił zakres inwestycji, wskazują że wniosek ma dotyczyć budowy dwóch budynków biurowych, budowy dwóch hal produkcyjno-usługowo-magazynowo z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne. Organ wskazał, że akta sprawy zostały ponownie przekazane urbaniście. Kolejno organ omówił kwestie wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego i przeprowadzenia analizy. Wreszcie Wójt podniósł, że w dniu [...] maja 2015 roku została wydana decyzja Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków biurowych, budowie dwóch hal produkcyjno-usługowo- magazynowo z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości Sady, gmina Tarnowo Podgórne. Organ stwierdził, że wniosek "obecnie rozpatrywany" (tj. będący przedmiotem niniejszego postępowania) jest tożsamy z wnioskiem ze sprawy [...]. Podkreślono, że zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajętym w decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 oraz z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 3 Kpa nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczna decyzją. W konsekwencji organ uznał za konieczne umorzyć postępowanie. Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2015r. wniósł skarżący wskazując, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 127 § 2, 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz przepisu art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwanej dalej: U.p.z.p.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał stan faktyczny w sprawie i stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przywoławszy treść art. art. 105 § 1 i 2 Kpa organ wywodził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania będzie więc miała, zdaniem organu, miejsce wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle lub nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Wystąpienie takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej skutkuje bezprzedmiotowością postępowania. Organ dodał, że umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania jest obligatoryjne i oznacza, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy jej zawisłość w danej instancji. Następnie organ przytoczył regulację art. 59 ust. 1 i 61 U.p.z.p. i podkreślił, że w myśl art. 61 ust. 1 U.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że również podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, z tym zastrzeżeniem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też, zdaniem organu, przeszkód aby wnioskodawca z tego rodzaju wnioskami wystąpił równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, o ile nie dotyczą one tych samych inwestycji. Wydanie bowiem decyzji ustalającej warunki zabudowy z kolejnego wniosku tego samego wnioskodawcy, w stosunku do tej samej działki i tej samej inwestycji powodowałoby, że byłaby ona nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Organ argumentował, że do okoliczności, z powodu których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte., zalicza się - poza przypadkiem braku legitymacji procesowej, m.in. sytuację, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, tj. gdy żądanie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja wydana na skutek takiego kolejnego postępowania obarczona byłaby bowiem wadą nieważności. Przeszkodą taką będzie również toczące się postępowanie w tej samej sprawie wszczęte wcześniej i niezakończone. Innymi słowy, "inne uzasadnione przyczyny" dotyczą, według Kolegium, przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalne jednoczesne prowadzenie więcej niż jednego postępowania w zakresie ustalania warunków zabudowy mającego za przedmiot tą samą inwestycję na tym samym terenie dla tego samego podmiotu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzenie dwóch takich samych postępowań prowadziłoby do konieczności rozstrzygnięcia każdego z nich decyzją, a nie jest dopuszczalne funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji ostatecznych dotyczących tej samej sprawy administracyjnej. Organ podkreślił, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w sprawie prowadzonej przez organ I instancji pod numerem [...] jest tożsamy z wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie, co do terenu i rodzaju inwestycji oraz podmiotu inicjującego postępowanie. W obu postępowaniach, wszczętych na skutek wniosków złożonych przez skarżącego, planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków biurowych, budowy dwóch hal produkcyjno - usługowo - magazynowych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko o powierzchni zabudowy [...]m2, na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]i [...] położonych w miejscowości Sady. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta. Decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2015 roku zarzucił naruszenie art. 53 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz art. art. 7, 8, 77 § 1 Kpa. Skarżący zarzuty swoje skoncentrował jedynie na kwestiach merytorycznych stanowiących przedmiot decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności dotyczących wielkości powierzchni zabudowy i funkcji zabudowy, wskazując, iż organy nie wzięły pod uwagę uwarunkowań prawnych związanych z terenem objętym planowaną inwestycją tj. wcześniejszych rozstrzygnięć organów dotyczących warunków zabudowy wydanych dla terenów objętych inwestycją w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdza, iż w sprawie niniejszej zaszła podstawa stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta z dnia [...]maja 2015 r. określona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Tymczasem w art. 156 § 1 pkt 3 wskazuje się, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Okoliczność występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji, zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania w przedmiocie nieważności, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 61a § 1 Kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. "Inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, w szczególności przypadek wniesienia żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji ( Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Z akt postępowania administracyjnego wynika, że toczyło się już postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków biurowych, budowy dwóch hal produkcyjno-usługowo-magazynowo z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]i [...]położonych w miejscowości Sady i zakończyło się ono decyzją z dnia [...] maja 2015 roku Nr [...] (a zatem zaledwie [...] dni przed wydaniem decyzji organu I instancji zaskarżonej w niniejszym postępowaniu). Co więcej, znajdujące się aktach niniejszej sprawy pismo z dnia [...] maja 2013 r. stanowiące zawiadomienie o wszczęciu postępowania (w związku ze złożonym wnioskiem Skarżącego o wydanie warunków zabudowy dla działek nr [...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości Sady dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) opatrzone jest znakiem – pierwotnie [...], a w wyniku naniesienia odręcznie zmiany: [...]. Zmiana ta nie została opatrzona pieczątką, podpisem, datą, ani żadnym innym uwierzytelniającym narzędziem. W sprawie nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z tożsamością sprawy tak pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Żądanie wydania decyzji, w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, czyli w okolicznościach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Tymczasem organ wszczął postepowanie (abstrahując już w tym miejscu nawet od wskazanych nieprawidłowości samego zawiadomienia), pomimo że postępowanie już zostało zakończone decyzją ostateczną. Odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce w przypadkach, gdy ustalenie, że z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej, a tak to – zdaniem Sadu miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania przeczono na podstawie art. 200 Ppsa.